口述者：原《證券投資基金法》起草小組組長 王連洲

　　2002年8月，九屆全國人大財經(jīng)委將《證券投資基金法草案》送交全國人大常委會一審，后由全國人大常委會法工委繼續(xù)組織修改。

　　以后，草案又經(jīng)過無數(shù)次繁雜的修改，并歷經(jīng)三審。最終《證券投資基金法》于2003年10月頒布出臺。

　　《證券投資基金法》的出臺，確定了證券投資基金業(yè)獨立專屬的法律定位，為中國證券投資基金的健康發(fā)展提供了有力的法律支撐。

　　公募基金從無到有、從小到大、從弱到強，成為中國證券市場的重要支柱和主要構(gòu)投資者，與這部基金法的出臺密不可分。

　　深圳會議：統(tǒng)一立法還是分別立法

　　1999年3月30日，投資基金法起草班子建立。

　　1999年11月，投資基金法起草小組在深圳舉辦了中國投資基金立法國際研討會。起草小組成員及顧問專家柳隨年、戴杰、周道炯、劉鴻儒、于友民等參加了此次會議。

　　會議首次公開討論《投資基金法(草案第一稿)》。

　　會上拋磚引玉，以求真知灼見。

　　時任金信證券研究所所長李康，進行了《現(xiàn)階段我國應(yīng)加緊制定統(tǒng)一的投資基金法》的發(fā)言。其充分闡述了證券、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)三種投資基金應(yīng)同大于異，以及先進行統(tǒng)一投資基金立法符合立法原理和中國國情等觀點。

　　反對投資基金統(tǒng)一立法的意見則認為，三類投資基金，在其功能定位、募集方式、投資對象、運作規(guī)則以及政府干預(yù)的程度等方面，都存在很大的不同，很難在一部法律中做出統(tǒng)一規(guī)范。

　　著名學(xué)者董輔礽甚至說，三類基金除了維護投資者利益是共同的，其他沒有什么共同之處。

　　投資基金是統(tǒng)一立法還是分別立法的爭議，始終存在。不過，統(tǒng)一立法的思路居主流。

　　討論的具體情況，后來集中反映在會后編輯出版的《99中國投資基金立法國際研討會文集》中，足見當(dāng)時討論的廣度和深度。

　　2000年1月24日，起草工作小組正式將《投資基金法(草案)》稿，提交領(lǐng)導(dǎo)小組討論，其中包括專列一章的“創(chuàng)業(yè)投資基金的特別規(guī)定”。

　　此稿因沒有具體突出“產(chǎn)業(yè)投資基金”的內(nèi)容，意外招致代表有關(guān)部門的激烈反對。

　　鑒于此，厲以寧要求，起草工作組成員分工負責(zé)，將證券、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資基金分列三章，分別做出規(guī)定。

　　寧波會議：改變基金立法基調(diào)

　　2000年6月，基金法起草組在寧波召開起草工作會議，提交討論基金法草案修改稿。

　　也許，因為此稿存在某些交叉和重復(fù)以及其他顧此失彼的立法技術(shù)問題，在會上遭致了更多的爭議。

　　怎么做好？在一部基金法中，既把三類基金都歸納進去，把方方面面該規(guī)范的行為都規(guī)范起來，又不致內(nèi)容重復(fù)和交叉，并突出各自特色、滿足各類基金發(fā)展需求，著實有一定的難度。

　　最后怎么辦？時任中國證監(jiān)會顧問的梁定邦提出，是否改變一下立法思路。如果在一個法中，按照基金投資方向分別做規(guī)定有困難，不妨反過來按照基金募集方式，分別做出規(guī)定。

　　按照基金的募集方式，不管哪類投資基金，不是公募就是私募——前者面對公眾群體，后者面對特定對象。

　　這個意見得到了與會者的認可。

　　于是，起草工作小組在以后的工作中，就將“向特定對象募集資金的基金”專列一章，作為“投資基金法”中同時涵蓋公募基金和私募基金的最后定稿。

　　本次會議的參加者，包括時任全國人大副委員長成思危、全國人大財經(jīng)委副主任委員葛洪升，還有厲以寧、董輔礽、陳耀先、梁定邦以及業(yè)界專家學(xué)者等。

　　這次會議是基金立法基調(diào)改變的一次重要會議，對于促進基金立法進程具有重要意義。

　　北京會議：私募基金章節(jié)被拿掉

　　從2000年6月到2002年1月，基金立法的焦點是私募基金。

　　當(dāng)時的矛盾是：“向特定對象募集資金的基金”這個章節(jié)怎么寫。是具體細致地做出規(guī)定，還是僅做出原則規(guī)定呢？

　　2002年2月，投資基金法起草領(lǐng)導(dǎo)小組在全國人大會議中心召開會議，討論包括“私募基金”在內(nèi)的投資基金法草案稿。

　　這被視作基金法起草組提交人大財經(jīng)委審議前的最后一次定稿。

　　誰也沒有預(yù)料到，會上圍繞“私募基金”一章粗細、存廢的爭議，仍然那樣尖銳和激烈。

　　來自計委的人士認為，對以按照私募方式發(fā)起設(shè)立的，諸如產(chǎn)業(yè)投資基金或風(fēng)險創(chuàng)業(yè)投資基金的成立條件、程序、投資運作以及審批監(jiān)管的特殊要求和主體等，沒有充分體現(xiàn)出來。實質(zhì)上是有關(guān)部門的審批監(jiān)管權(quán)，沒有得到法律的明確和認可。

　　而來自證券監(jiān)管機關(guān)的人士則認為，私募基金根本不需要去管，也沒有辦法去管。他們拿國外舉例，主張投資基金法只規(guī)范證券投資基金即可。

　　當(dāng)時在這個問題上，各方爭來爭去，未達共識。

　　在這種情況下，起草組領(lǐng)導(dǎo)成員周道迥與厲以寧耳語，建議去掉“向特定對象募集資金的基金”一章，只規(guī)定證券投資基金法。

　　這也好，既然有爭議，且誰也不妥協(xié)，那么我們就來個求同存異。于是，投資基金法案中有關(guān)私募基金這一章，在草案正式提交人大審議前就被刪掉了。

　　其實，別的國家很難理解我國的監(jiān)管區(qū)分：企業(yè)債券歸計委監(jiān)管、金融債券歸人民銀行、證券歸證監(jiān)會。如果都是金融產(chǎn)品，在監(jiān)管上則需要統(tǒng)一的規(guī)范，而不宜各自為政。

　　有關(guān)私募基金監(jiān)管權(quán)歸誰的問題，到現(xiàn)在都沒有解決。

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　　(一)

　　基金立法背景

　　《證券投資基金法》(以下簡稱“投資基金法”)相比其他金融工具或產(chǎn)品的立法，無論如何算不上最“顯赫”和最重大的法律，因為基金畢竟僅是眾多機構(gòu)投資者中的一般成員。

　　但是，基金立法引發(fā)的社會關(guān)注程度和對普通投資者所產(chǎn)生的影響，卻被認為是其他同類立法難以相比的。

　　對此，我們可以從起草班子的陣容、起草組成員的身份以及所持不同觀點之間的激烈碰撞中找到一些答案。

　　1999年3月30日，投資基金法起草班子建立。

　　其中，領(lǐng)導(dǎo)小組成員包括時任全國人大財經(jīng)委、原國家計委、科技部、證監(jiān)會等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者，他們是王春正、鄧楠、陳耀先、張肖、周道炯、劉鴻儒、江平、戴杰以及柳隨年、董輔礽等，組長是厲以寧教授；

　　顧問小組有范勇宏、張東生、周道志、林義相、許占濤、盧克群等；

　　工作小組由我任組長，朱少平、曹鳳岐任副組長。

　　應(yīng)該說投資基金法的起草工作，囊括了當(dāng)時國內(nèi)政府部門以及法律界、經(jīng)濟界、科技界和證券界的各類重要人士參加。

　　投資基金法立案的主要背景是，國家經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)要調(diào)整，國退民進，資金有限，需要組織和調(diào)動社會資金，加大對科技創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域的投資力度，提高經(jīng)濟核心競爭力。

　　重要宗旨是維護基金當(dāng)事人合法權(quán)益，保障基金市場規(guī)范有序發(fā)展。初衷主要是規(guī)范證券投資基金、風(fēng)險創(chuàng)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金。最終希望出臺一部涵蓋面較為寬泛的綜合性投資基金法。

　　(二)

　　草案第一稿

　　1999年11月，在深圳舉辦的中國投資基金立法國際研討會上，各方對《投資基金法(草案第一稿)》進行了深入探討。

　　草案第一稿共十章148條，主要精神有：提出金融企業(yè)、工商企業(yè)、和其他經(jīng)濟組織甚至自然人都可以參與發(fā)起各類投資基金，并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險；

　　強調(diào)采用公募方式發(fā)起設(shè)立投資基金，須經(jīng)國務(wù)院投資基金主管監(jiān)管批準，發(fā)起人為獨立法人；采用私募方式發(fā)起設(shè)立投資基金，須經(jīng)主管監(jiān)管備案；

　　對于基金監(jiān)管，既明確職權(quán)范圍，也強調(diào)對于監(jiān)管活動的法律約束，以避免監(jiān)管過程中可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。

　　我介紹了投資基金立法的主導(dǎo)思想和原則，闡述了堅持統(tǒng)一立法、借鑒國際慣例、注意與其他相鄰法律協(xié)調(diào)的立法思路和理由。

　　著重提出了基金投資者是基金資產(chǎn)的真正所有人，同時又是遠離其資產(chǎn)經(jīng)營和管理的散戶和弱者。因此，需要在法律中賦予他們盡可能具體的權(quán)力和權(quán)利，并就其可能受到的無辜損害做出相應(yīng)補償規(guī)定。

　　此外，我還接受了香港專家的意見，提出了“凡有公權(quán)力的地方，客觀上都需要制約和監(jiān)督。需要對監(jiān)管者制定規(guī)章的權(quán)力做出制衡的規(guī)定。對監(jiān)管者的任務(wù)完成情況應(yīng)定期由有關(guān)部門或機構(gòu)進行評判。”

　　會上，七屆全國人大財經(jīng)委主任委員柳隨年發(fā)言指出：投資基金立法就是為了保護基金當(dāng)事人合法權(quán)益。最具體的標(biāo)準就是，多數(shù)投資者在一定時期里，比如兩年、三年，投資基金的平均回報率應(yīng)該不低于同期銀行存款的平均利息。否則，投資者就會因此棄基金而去，發(fā)展基金就失去了依托。

　　針對有人說這種要求對于產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險投資基金不太合理，柳隨年堅持認為，這個標(biāo)準既適用于證券投資基金，也適用于產(chǎn)業(yè)、風(fēng)險投資基金。如果做不到這一點，專家理財、組合投資、風(fēng)險分散的優(yōu)勢無從體現(xiàn)。

　　他還對有些機構(gòu)投資者操縱市場、內(nèi)幕交易、基金管理收費偏高等提出了質(zhì)疑和批評。

　　(三)

　　基金定義難產(chǎn)

　　“投資基金”在美國稱共同基金，在英國稱單位信托，在日本稱證券投資信托。

　　事實上，直到現(xiàn)在，我國的《證券投資基金法》里也沒有對“證券投資基金”下定義，而僅僅是對其主要法律特征予以描述。

　　在起草投資基金法的過程中，對于基金的定義有好幾種。如“投資方式”、“投資組織”、“資本集合體”、“投資計劃”、“金融工具或產(chǎn)品”、“投融資制度”等。

　　在2000年1月24日上交的《投資基金法(草案)》稿中寫道：“投資基金是指多個投資人共同出資，根據(jù)特定投資目的依法設(shè)立，由專門的管理人管理、托管人托管，按照投資組合原理運作，投資人共享收益、共擔(dān)風(fēng)險的一種‘投資方式’。”

　　同年8月，由全國人大財經(jīng)委向全國人大常委會提交的基金法草案一審稿中，將證券投資基金定義為“通過發(fā)售基金份額募集資金形成獨立的基金資財產(chǎn)，由基金管理人管理、托管人托管，以資產(chǎn)組合方式進行證券投資，基金份額持有人按其所持份額享受收益和承擔(dān)風(fēng)險的‘投資組織’”。

　　一個月后，這個定義改為，由專業(yè)機構(gòu)根據(jù)特定投資目的，向公眾或特定對象募集資金，實行分工和專業(yè)化管理的“組合資產(chǎn)”。

　　還有的專家將基金定義為“資本集合體”、“金融工具”、“投融資制度”等。

　　立法過程中，不管采取哪個概念，都會有相反的意見，誰也說服不了誰。為了避免不必要的爭論，推出基金法早日出臺，起草小組最終決定取消對基金的定義。

　　在整個起草過程中，類似鉆牛角尖的爭論，很多很多。現(xiàn)在回想起來，要共同完成一個事業(yè)或事情，在一定的時候需要重視和堅持自己的意見，但在很多時候，需要的是相互尊重、理解和提讓。如果都在固執(zhí)己見，沒有絲毫的相互妥協(xié)，那什么事業(yè)和事情也都很難順利做成。