文/王國建 

　　在穩(wěn)步實施資本項目可兌換的過程中，資本項目便利化是一個需要予以積極關(guān)注和持續(xù)推進(jìn)的方面。在整體上，外匯管理需要在管理邊界上予以適時調(diào)整，適當(dāng)收縮邊界，緊緊扣住核心職責(zé)；在部門配合上，應(yīng)逐漸建立以我為主，積極動態(tài)配合有關(guān)部門工作的機(jī)制，避免僵化配合；在技術(shù)上，適度擴(kuò)大行政許可所涉外圍資料提交時間的自由度。

　　合理界定管理邊界

　　從性質(zhì)看，外匯管理是眾多行政管理中普通的一項。既然是行政管理，就會對人們的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生影響。這影響既有積極的一面，也有消極的一面。從大的方面講，外匯管理的積極影響是促進(jìn)國際收支基本平衡，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險；消極影響是會扭曲涉匯主體的經(jīng)濟(jì)行為，增加社會的交易成本。因此，我們要厘清外匯管理的管理邊界，以實現(xiàn)有效監(jiān)管。

　　關(guān)于確定外匯管理的邊界問題，外匯管理的政府職能部門應(yīng)認(rèn)真按照2011年11月國務(wù)院召開的“深入推進(jìn)行政審批制度改革工作電視電話會議”的精神開展工作，即堅持市場優(yōu)先和社會自治原則：凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批；凡可以采取事后監(jiān)管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。在確實能夠?qū)崿F(xiàn)外匯管理目標(biāo)的條件下，外匯管理部門必須始終如履薄冰，充分評估管理的成本問題。外匯管理客觀上會對資金的流動產(chǎn)生較大的影響，監(jiān)管部門必須對由于外匯管理造成的經(jīng)濟(jì)扭曲的程度有充分的認(rèn)識。

　　優(yōu)先推動跨國集團(tuán)公司的資本項目便利化

　　在管理對象上，外匯管理可以先行給予跨國集團(tuán)公司一定的便利度，先行推動企業(yè)集團(tuán)可兌換進(jìn)程。只有給予企業(yè)充分的資金調(diào)度權(quán)，才能推動跨國企業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)。實際上，現(xiàn)在僵化的管理體制給我國企業(yè)參與世界競爭造成了不少的障礙。與發(fā)達(dá)國家相比，我國企業(yè)要參與境外大型項目的難度不僅來自于市場，而且還來自于我們的行政管理：發(fā)達(dá)國家企業(yè)參與境外投資，只需考慮項目是否可能達(dá)到或超過設(shè)定的最低利潤率目標(biāo)；而我們的企業(yè)，根據(jù)現(xiàn)行的境外投資管理，還需要得到境外投資管理部門的審批。正是部分考慮到這個原因，外匯局改革了現(xiàn)行的境外投資外匯管理體制，主動放棄了境外投資外匯資金來源審核和境外投資購付匯核準(zhǔn)，代之以境外投資外匯登記制度。實際上，在全面實現(xiàn)資本項目可兌換之前，必須充分培育中國的真正大型跨國公司。而要使我們的企業(yè)真正實現(xiàn)國際化，就必須給予企業(yè)跨境資本調(diào)動充分的自由度，實現(xiàn)跨國公司內(nèi)部的可兌換。實際上，跨國公司集團(tuán)內(nèi)部的可兌換，可以為我們提供監(jiān)測、監(jiān)管的寶貴經(jīng)驗，也符合主體監(jiān)管的思路。

　　關(guān)于跨國公司的資金調(diào)度問題已取得了一定的進(jìn)展。現(xiàn)行規(guī)定允許中外資跨國公司開展境內(nèi)外匯資金集中運營，將資本金賬戶和經(jīng)常項目賬戶資金以委托貸款的方式在境內(nèi)成員公司間互通有無。但企業(yè)追求的是資金效率，它不分經(jīng)常項目賬戶還是資本項目賬戶，也不分境內(nèi)資金和境外資金。而外匯局設(shè)置賬戶管理的一個重要原因是便利自身進(jìn)行外匯管理。這種分割管理模式造成了企業(yè)的資金效率損失。這實際上也是導(dǎo)致我國大陸地區(qū)尚無法真正產(chǎn)生國際金融中心的重要原因。下一步，為適應(yīng)造就我國內(nèi)地國際金融中心的需要，即使整體上仍未實現(xiàn)資本項目可兌換，也必須推動企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的可兌換。雖然推動企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部的可兌換，存在一定的風(fēng)險，但這卻是我國進(jìn)一步推動對外開放上層次、上水平的必由之路。在沒有實現(xiàn)企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部可兌換之前，外國來華投資為了規(guī)避我國的管制，必然會將資金中心設(shè)置在境外，而境內(nèi)的外商直接投資只能僅僅是其全球投資戰(zhàn)略的一個環(huán)節(jié)，不可能形成以我國為基地的全球投資戰(zhàn)略擺布。對我國的企業(yè)來說，也始終會因此無法提高資本運營效率，只能單純以生產(chǎn)經(jīng)營為收入的主要來源，無法成為真正的跨國公司。因為，真正的跨國公司，其相當(dāng)一部分收益來源于全球的資產(chǎn)擺布和投資收益。

　　構(gòu)建新型的合作共享機(jī)制

　　一是程序性操作審核業(yè)務(wù)交由銀行直接辦理。隨著電子化和網(wǎng)絡(luò)化程度的不斷提高，以及內(nèi)控制度的逐漸完善，資本項目外匯業(yè)務(wù)操作日益規(guī)范。因此，目前由外匯局進(jìn)行的部分程序性操作完全可以交給銀行辦理，而將自身的精力更多集中在需要一定人力判斷和需要行使一定自由裁量權(quán)的業(yè)務(wù)上來。這樣做并不會造成太大的風(fēng)險，更重要的是可以簡化企業(yè)的辦事程序，更大程度地推進(jìn)便利化。

　　二是改變收集公共信息的方式和思路。即外匯管理部門不再通過管理對象逐筆登記或報告來獲取公共信息，而是通過改進(jìn)技術(shù)手段直接從相關(guān)管理部門獲取。相應(yīng)，外匯局應(yīng)放棄求大求全的信息需求管理思路。因為如果追求數(shù)據(jù)的大而全，必然會要求逐筆報告，并會因數(shù)據(jù)質(zhì)量問題進(jìn)一步加強(qiáng)管理措施，不利于推動資本項目管理的便利化。我們的核心數(shù)據(jù)應(yīng)始終圍繞資本項目下的跨境資金流動。

　　三是在管理程序上賦予外匯局一定的獨立性，以改變現(xiàn)行被動適應(yīng)其他部門管理要求的情況。在現(xiàn)行管理中，一個大的問題是外匯局的審核材料會較多涉及其他部門(如主管部門和稅務(wù)等)的審核材料(許多材料不一定是核心材料)。如果其他部門審批拖延，就會造成外匯局無法及時予以核準(zhǔn)，給市場主體造成是外匯局的行政行為影響了其業(yè)務(wù)開展的印象。客觀上，這是外匯局在僵硬配合其他部門，在一定程度上承擔(dān)了催促市場主體履行其他部門要求的職責(zé)。而各相關(guān)部門既要互相配合，也要各司其職。有理由相信，審核權(quán)限相對獨立后，其他部門仍會有手段和方法督促市場主體遵守本部門的規(guī)定。在實際實施中，為加強(qiáng)風(fēng)險管理，可以將相關(guān)審核材料和情報信息抄送相關(guān)主管部門，仍由這些部門自己去管理。退一步講，即使外匯局先行給予批復(fù)，也可以在相關(guān)的說明中要求企業(yè)在最終匯出入資金時需要備齊其他部門的審核材料。這樣，外匯局的工作就可以免受其他部門的牽制，也有利于推動資本項目的便利化。

　　分類管理相關(guān)材料

　　目前，規(guī)范外匯業(yè)務(wù)操作的基本方法是為每一項外匯業(yè)務(wù)制定一項操作規(guī)程，詳細(xì)規(guī)定每項具體業(yè)務(wù)應(yīng)留存的材料及應(yīng)審核的要點。這對于規(guī)范外匯局和銀行的外匯業(yè)務(wù)操作確實起到了積極的作用。但這種方法也存在一定的弊端。因為外匯業(yè)務(wù)的種類是不斷出新的，外匯局幾乎無法將這些業(yè)務(wù)列舉窮盡，因而也就無法為所有業(yè)務(wù)逐項制定操作規(guī)程。這會使銀行和外匯管理機(jī)構(gòu)因某些業(yè)務(wù)沒有操作規(guī)程而無法辦理，也就是合理不合法。外匯局不得不因此頻繁應(yīng)對個案審批。

　　為擺脫大量的個案審批，可以將現(xiàn)行的行政許可材料分成核心材料和外圍材料。核心材料，是重要的真實性材料證明，在一般情況下是必備材料；外圍材料，是涉及真實性材料的佐證材料，可以在一定條件下以相似材料替代，必要時甚至可以免于提供。

　　我國的金融業(yè)發(fā)展還相對落后，其中的一個表現(xiàn)就是金融創(chuàng)新不夠。管理中存有過度管制的慣性思維，認(rèn)為法規(guī)沒有明確允許的行為就是不允許，就不能做。如果按照這種思維模式去管理，許多金融創(chuàng)新就很可能被扼殺在搖籃中。一般而言，金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的出現(xiàn)應(yīng)先于相應(yīng)的管理規(guī)定，即所謂存在決定意識。如果管理者對創(chuàng)新業(yè)務(wù)本身在沒有足夠了解和對其產(chǎn)生的利弊深入調(diào)查前，即以現(xiàn)有規(guī)定未明確允許為由予以限制，則會使金融創(chuàng)新受到極大阻礙，不利于我國金融業(yè)的發(fā)展。因此，在風(fēng)險可控的情況下，可以在一定地區(qū)或在給予一定額度的情況下，允許市場主體逐步開展法規(guī)尚未予以明確規(guī)定的業(yè)務(wù)，待業(yè)務(wù)發(fā)展到一定程度后再視情況進(jìn)行規(guī)范。這樣就可以為金融創(chuàng)新提供一個良好的外部環(huán)境，從而促進(jìn)金融業(yè)的發(fā)展，同時風(fēng)險也有限。

　　(本文僅代表個人觀點)

　　作者單位：國家外匯管理局資本項目管理司