頭條評論

　　一段時期以來，中國政府資產負債表的風險尤其受到關注。日前，審計署宣布將組織全國審計機關對政府性債務進行審計，這不僅是去年底銀監會下發《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》之后中國債務風險清查的又一重大舉措，也是繼金融部門“去杠桿化”之后，政府部門“去杠桿化”的第二幕。

　　盡管從財政赤字和債務比率上看，中國目前尚未達到國際警戒線標準，但其增長速度已經令財政和債務風險急增。更值得警惕的是，與發達國家不同，中國政府債務形成機制與中國式的財政分權體制有著更為密切的內在邏輯，“不徹底的財政分權+預算軟約束+地方政府惡性競爭+隱性債務擔保”形成了中國式政府債務風險模式。

　　回顧全球債務危機的歷史，在過去200多年時間里，全球至少發生了250次以上的主權債務違約。從墨西哥金融危機(1994年)、亞洲金融危機(1997年)，到后來的俄羅斯(1998年)、巴西金融危機(1999年)，再到2008年美國次貸危機及2009年歐債危機，本質而言都是資產負債表的危機。

　　2008年國際金融危機以來，通過提高資產負債表的杠桿率得到一個更加體面的“損益表”(GDP核算流量相當于損益表)是對中國應對金融危機的一個形象表述。現在危機最嚴重的階段已經過去，更多關注開始轉向中國的高負債。盡管從財政赤字和債務比率上看，中國尚未達到國際警戒線標準，但其增長速度已經令財政和債務風險急增。更值得警惕的是，與發達國家不同，中國政府債務形成機制與中國式的財政分權體制有著更為密切的內在邏輯，可以說是“不徹底的財政分權+預算軟約束+地方政府惡性競爭+隱性債務擔保”形成了中國式政府債務風險模式。

　　回顧中國改革開放30年的政府財政體制變遷歷程，政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關系的一項基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分。30年來，中國地方財政收支經歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉變。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例，影響深遠。

　　從中國政府資產負債表來看，政府有較大的“正凈資產”，政府債務規模不大，全社會整體債務水平也處于警戒線之下。然而，風險并不完全在于中國債務的規模，最大的問題是其背后的結構性風險。

　　事實上，擁有“正凈資產”只是不發生債務危機的必要條件，而非充分條件。“正凈資產”并不代表不存在償債或債務違約風險。在任何一個時點，是否存在償債風險不光取決于凈資產是否為正，還取決于資產的可變現能力和資產負債期限的匹配性。如果大量資產是無法變現的固定資產，或一旦集中拋售就會使資產大幅貶值，即便賬面上有正凈資產也可能面臨違約風險。

　　而從負債端來看，隱性債務是中國面臨最大的中長期風險。盡管法律禁止中國地方政府財政赤字和舉債，但通過或直接或間接地對地方政府融資平臺的銀行貸款進行擔保，中國地方政府肩負著巨額債務。首先，中國已經形成了一個“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔保體系。政府對企業的支持方式從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但它們卻是一種隱性的預算外開支或責任。其次，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔保產生了巨大的非顯性債務。由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。

　　國際金融危機以來，以地方政府為主導開始新一輪投資擴張，地方政府通過表外貸款、企業債券、銀行間債務融資等形式“加杠桿”的態勢再度卷土重來。大量社會資金通過信托業流向地方政府融資平臺。據中登公司統計，2012年全年銀行間債券市場發行的城投類債券累計達到6368億元，同比增長148%；占銀行間市場當年發行總量的比例達11%，較上年同期上升7個百分點。這導致了包括政府、企業以及金融機構在內的所有部門負債率大幅上升，資產負債表出現了明顯惡化。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務風險不斷上升。

　　特別是由于借助于金融杠桿，地方政府干預金融發展經濟將放大金融風險和宏觀經濟波動。當前，政府對金融部門的干預和控制逐漸增強，金融財政化、財政貨幣化特征明顯，導致金融部門不良貸款率攀升和資金配置效率下降。

　　更為嚴重的是，地方政府單純追求經濟增長，形成了重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的短期行為偏好和扭曲偏向的財政支出結構，以及為爭奪市場非合作博弈而形成的地方保護主義、市場分割和低水平的重復建設等等。大量增量資金投向投資驅動型領域造成了普遍性的結構性產生過剩，也導致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。

　　因此，債務審計的目的是整固政府資產負債表，但這只是第一步。整固資產負債表，控制債務上升的風險必須以“全口徑預算”為突破口推動新一輪財政體制改革。一方面要將政府預算內資金和預算外資金的全部收支都納入預算管理中(包括政府性債務和或有負債的核算監督)，實施“全口徑預算管理”。而另一方面，需要加快財政分權改革，重新調整中央地方財權事權分配，逐漸改變以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，從源頭上根除債務擴張的體制基因。    張茉楠[微博](國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任)