王梅

　　近年來，城投債在地方政府融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演著重要的角色。有些專家認為城投債是中國式的市政債券，應穩(wěn)步推進城投債市場的發(fā)展。然而，中國的城投債與美國的市政債相去甚遠。

　　美國的市政債券是由地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益項目籌集資金而發(fā)行的債券。市政債券的基本形式為一般責任債券和收益?zhèn)�券。一般責任債券是以發(fā)行地方政府的信用為擔保并以其財政稅收為支持的債券。收益?zhèn)�券則與一個特定項目相聯(lián)系，其還本付息通常來自于項目收入或特定的附加稅。

　　中國的城投債是由地方政府的融資平臺公司為發(fā)行主體的債券。融資平臺公司是地方政府為規(guī)避預算法對地方政府發(fā)債的限制而搭建的。城投債的最大特點是發(fā)行時通常有地方政府的隱性擔保，償債時不僅依靠項目收入，而且依靠地方政府的支持。

　　美國市政債與中國城投債似乎有若干相同之處，比如融資形式都是長期債券，融資用途都是城市基礎(chǔ)設(shè)施或社會公益項目建設(shè)，債券發(fā)行都有評級機構(gòu)的評級以及保險或其他公司的增信，債券發(fā)行后也可以在交易市場交易。但兩者實際上存在著本質(zhì)區(qū)別。

　　首先，城投債不是一般責任債券。一般責任債券的發(fā)債和還債主體是一致的，都是地方政府。如果某一地方政府無力償債，其上級政府沒有任何責任幫助它。城投債的發(fā)行主體是融資平臺公司，但其還債主要依靠其地方政府。一般責任債券構(gòu)成地方政府的顯性債務，納入預算管理；城投債是地方政府的隱性債務，脫離財政部門的監(jiān)控。

　　第二，城投債不是項目收益?zhèn)�券。項目收益�(zhèn)�券的發(fā)債和還債主體也是大體一致的，都是相關(guān)的項目公司。項目收益?zhèn)�通常只為某個特定項目融資，并以此項目的收費收入作為還款來源。地方政府不能使用其它收入來替其還債。城投債通常支持數(shù)個項目，資金使用不透明。

　　第三，美國市政債的發(fā)債主體結(jié)構(gòu)簡單，信用評級全面可靠。中國城投債的評級只限于對平臺公司和項目的評級，對主要償債人地方政府卻無有效評估。

　　第四，城投債的發(fā)行主體，地方政府融資平臺公司，是一個過渡性的產(chǎn)物。它們政企不分，存在先天的劣根性。

　　中國目前法律上不容許地方政府通過正常的，國際上通用的渠道發(fā)債，但卻容許地方政府通過“包裝”起來的融資平臺公司用不透明，融資成本高，實際上依賴于地方政府支持的方式大肆舉債。這給中國財政管理帶來極大風險隱患。中國應當容許地方政府發(fā)行真正意義上的市政債，讓發(fā)債主體與償債主體一致的地方政府債券取代城投債，以納入財政預算管理的顯性直接債務取代隱性間接債務，改變地方債務管理的被動失控局面。

　　短期內(nèi)，在全局的財政制度沒有理順以前，可以由財政部根據(jù)具體需要審批地方政府債券發(fā)行規(guī)模，并同時逐步增加自行直接發(fā)債的省市數(shù)目。每個省市的發(fā)行利率由市場決定；發(fā)債資金的用途也應容許地方政府自行決定。

　　從中長期著眼，建立合理的地方政府債務管理體制和發(fā)債機制刻不容緩。關(guān)鍵的內(nèi)容是讓財政預算公開透明，建立投融資問責制。只有在信息透明的前提下，納稅人的監(jiān)督職能才能切實有效。也只有在此基礎(chǔ)上，地方政府債務信用評級機制和市場發(fā)債渠道才有真正意義，利率才能真實地反映不同的風險水平。

　　(本文作者是中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所常務副所長，前世界銀行[微博]高級經(jīng)濟學家)