文/何曼青 編輯/劉麗娟

　　本次修訂《外商投資產業指導目錄》，正值我國進行外商投資管理體制的重大改革與創新，因而對我國優化外資結構、推動新一輪對外開放具有重要的意義。

　　2015年3月10日，經國務院批準，國家發改委、商務部發布了《外商投資產業指導目錄(2015年修訂)》，并自2015年4月10日起施行。《外商投資產業指導目錄（2011年修訂）》同時廢止。這是自1995年《外商投資產業指導目錄》(以下簡稱《指導目錄》)頒布以來的第六次修訂，也是修改規模較大的一次。在我國正在進行外商投資管理體制重大改革與創新的背景下，此次修訂對我國優化外資結構、推動新一輪對外開放具有重要意義。

　　凸顯政策導向

　　本次《指導目錄》修訂的內容，體現了我國當前吸引外資（FDI）的主要政策導向。

　　一是積極主動擴大開放，放寬外資準入。從條目上看，一是大幅減少了限制類條目，限制類條目從2011年版《指導目錄》的79條減少到38條；二是放寬外資股比限制，“合資、合作”條目從2011年版《指導目錄》43條減少到15條，“中方控股”條目從2011年版《指導目錄》44條減少到35條。

　　二是重點擴大服務業和一般制造業開放。從行業上看，在制造業領域，主要是取消對進入鋼鐵、乙烯、煉油、造紙、起重機械、船舶艙室機械、輸變電設備、煤化工設備、輕型直升飛機、汽車電子集成系統、名優白酒等行業的股比要求，有色金屬冶煉、小型工程機械、普通軸承、感光材料、氯霉素等也未再列入限制類，基本放開了一般制造業。在服務業領域，主要是取消或放寬了對電子商務、連鎖經營、支線鐵路、地鐵、輕軌、海上運輸、演出場所等的股比要求，直銷、郵購、鐵路貨物運輸公司、出入境汽車運輸公司不再列入限制類。

　　三是進一步提高利用外資質量。鼓勵類修改了76個條目，主要是調整指標和優化結構，促進外商投資使用新技術、新工藝、新材料、新設備。

　　四是引導外資投向，調整優化經濟結構。鼓勵外商投資現代農業、高新技術、先進制造、節能環保、新能源、現代服務業等領域，承接高端產業轉移；同時，鼓勵外商投資研發環節，推動引資、引技、引智的有機結合。

　　FDI結構問題待解

　　《指導目錄》的修訂與我國利用外資的現狀有很大關系。雖然我國改革開放30多年來吸收外資的規模穩定擴大，已經連續24年成為世界吸收外資最多的發展中國家，并在2014年超過美國，躍居全球第一，但在總量不斷擴大的同時，我國引進外資也存在一些結構性“隱患”。

　　首先，FDI來源結構失衡，七成以上來自港澳臺地區和自由島。商務部的統計數據顯示，我國實際吸收外資主要來自港澳臺地區，以及自由港（英屬維爾京群島、開曼群島和薩摩亞），特別是香港地區外資占比，在2014年高達76%；而美國、歐盟和日本等發達國家企業在華投資占比很少，且總體呈下降趨勢。

　　其次，FDI產業結構失衡，七成以上集中在制造業和房地產。截至2013年底，我國FDI在制造業和房地產吸收外資的項目數占全國的比重，分別為63.75%和6.59%；其實際吸收的外資金額占全國外資的比重，分別為56.%和15.75%。不難看出，無論是項目數還是投資金額，兩者合計的占比都在70%以上。這進一步加劇了我國產業發展的不平衡和惡性競爭，也是本次《指導目錄》修訂中大幅放寬外資行業準入的重要原因。

　　再次，FDI區域分布失衡，八成以上集中在東部地區（見圖1）。長期以來，我國引進的外資主要集中在珠三角、長三角、膠東半島、京津唐等沿海東部地區。這意味著我國以吸收外資為標志的開放，實際上只是少數省市的對外開放。盡管近些年來我國政府實施了西部大開發、中部崛起等發展戰略，專門制定了中西部地區外商投資優勢產業指導目錄，并給予稅收激勵政策，但這些政策的效果并不明顯。本次《指導目錄》的修訂也體現了地區上的差別待遇，如“西部地區的鼓勵類項目減按15％的稅率征收企業所得稅”等，但對外商投資區域選擇的影響可能仍難言樂觀。

　　最后，部分在華外資在合規經營方面存在問題。絕大多數外商投資企業在中國守法經營，總體運營情況良好。但我們也應看到，少數外資企業存在某些責任弱化的問題，比如非法避稅、商品或服務質量不高、違反中國反壟斷法、環境污染、非法撤資或單方面終止合作、涉嫌虛假宣傳、勞工待遇偏低、商業賄賂、禁止或限制先進技術轉移等。這些問題的發生，既說明我國的法律政策不健全及監管不力，也表明跨國公司自身的管理存在缺陷。這直接影響了跨國公司在華的企業形象、聲譽和經營業績，需要進行反思。

　　圖1 我國東、中、西部地區實際吸收外資占比（1999年至2014年11月，%）

　　數據來源：商務部、國家統計局

　　形成FDI新格局

　　從改革開放實踐看，開放帶來的機遇總體上大于挑戰。本次修訂《指導目錄》是推動新一輪對外開放的重要舉措，將對我國吸引外資帶來諸多影響。

　　一是引導FDI在華投資動因從政策導向轉向市場導向。改革開放初期，我國采取了試探性、局部領域開放戰略，政府管制很多，政策對外商的影響比較大，外商只能投資《指導目錄》列明的行業領域，導致很多地方主要靠優惠政策招商。隨著我國市場經濟的深化，對外開放程度的不斷擴大，以及綜合投資環境的改善，市場在外資企業資源配置中的作用越來越大。特別是本次《指導目錄》修訂，提出了一系列開放措施，賦予了外資更大的投資自由度和業務創新空間。這將大大釋放外企的主體活力，讓市場配置資源發揮更大作用。

　　二是引導FDI在華產業布局從以制造業為主轉向以服務業為主。本次《指導目錄》的修訂對服務業和一般制造業的開放都較為顯著，但外商在服務業的投資占比和增速將大大超過制造業。這是因為，改革開放30多年來，我國一直實施制造業開放帶動戰略，一般制造業已經競爭比較充分，很多產品已經供過于求。而服務業則是在2001年我國加入WTO[微博]以后逐步開放的。與制造業相比，我國的服務業發展比較滯后，發展的空間、潛力巨大，且所需的資金、土地較少，附加值高，污染少，對外商的吸引力很大。事實上，自“十一五”我國開始實施服務業帶動戰略以來，服務業吸收外資占全國外資的比重就一直持續穩定上升，由2004年的23.2%增加到2015年2月的61%（見圖2）。尤其是金融服務業，近年來的增速更高。

　　圖2 中國第三產業吸收FDI金額占全國FDI總量比重的變化（1997年至2015年2月）

　　數據來源：商務部

　　優化FDI管理體制

　　我國正在進行外商投資管理體制的重大改革創新、修訂外商投資法律。這是本次《指導目錄》修改的重要背景。目前，我國對外商投資項目實行普遍備案和有限核準相結合的管理方式，除《指導目錄》中有中方控股（含相對控股）要求的鼓勵類項目、限制類項目需要核準外，其他按照內外資一致的原則均實行備案管理，絕大多數在地方辦理備案手續；審查對象也不再是合同、章程，而是外國投資者及其投資行為。與此同時，還強化了對外資的事后監督檢查。進一步優化外商投資管理機制，是我國政府正在探索的重要課題。十八屆三中全會《決定》明確要“建立公平開放透明的市場規則”，“探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”。2015年1月19日，商務部在其官網公布了《中華人民共和國外國投資法》（草案征求意見稿）及其說明，向社會公開征求意見。與傳統的政府執掌審批大權管理模式相比，“準入前國民待遇加負面清單”的全新管理模式，將在未來引發政府管理職能及其履行方式的重大變革。

　　首先，進一步規范外資管理。一是“打假”。針對我國投資者在開曼群島、英屬維爾京群島等境外注冊公司后返回我國投資的“假外資”（亦稱“返程投資”）等形式，草案征求意見稿引入了“實際控制”的標準予以規范。這將有效遏制“假外資”的產生。值得關注的是，互聯網企業廣泛使用并引發諸多爭論的協議控制（VIE）模式，被明確規定為外國投資的一種形式。二是實行統一的外國投資管理制度，進行規范管理，不再區分組織形式。對外商投資企業的組織形式和經營活動，將按照內外資一致的原則，統一適用《公司法》等法律、法規。

　　其次，從注重事前審批轉向注重事中、事后監管，切實轉變政府職能。一方面，大幅減少外資限制性措施，放寬外資準入；另一方面，強化對外資的事后監督檢查。在大幅取消行政審批、從重事前審批轉向提供公共服務和加強事中、事后監管的同時，我國政府還加強投資促進與保護、監督檢查等制度。草案征求意見稿規定了國際投資促進的政策措施，以提升國際投資促進的專業化水平；同時，加強對外國投資者及其投資的權益保護，并對外國投資者投訴協調處理機制進行完善。

　　負面清單管理模式要求政府必須形成一套高效而完善的備案體系和其他公示、公信制度，如信息公示、信息共享、信息約束等制度，以管控市場風險、保障市場秩序。為此，草案征求意見稿重新構建了“有限許可加全面報告”的外資準入管理制度。實施全面有效的信息報告制度在于掌握外國投資者及其投資的基本信息，為對外商投資進行國家安全審查、反壟斷審查、事中事后監管等提供依據，同時為執行外資準入政策和防范風險提供保障。根據草案征求意見稿，外國投資者無論是否在我國境內設立企業，且不論是否屬于負面清單中的投資事項，均需履行草案征求意見稿中規定的報告義務，并且將錄入報告系統和外國投資誠信檔案系統，公開信息以供社會公眾查詢與監督。同時，草案征求意見稿中還規定，外國投資的主管部門可依舉報啟動檢查。這表明，如果一旦公眾對隱瞞或者報告不實的行為進行舉報，則外國投資者或外國投資企業將面臨檢查，并對其違法行為承擔相應的法律責任。這將迫使外資企業更加重視合規經營。

　　作者系商務部研究院外國投資研究所所長