危機(jī)  警醒

　　文/本刊記者 黃希韋

　　全世界絕大多數(shù)國(guó)家都完善了金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，制定了消費(fèi)者信貸法律、金融消費(fèi)者利益保護(hù)法等。

　　“飛單”事件已經(jīng)平息，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)還是監(jiān)管層都經(jīng)歷了前所未有的考驗(yàn)。然而，人們希望的中國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制在這次危機(jī)中得以完善的愿望，或許還需假以時(shí)日才能實(shí)現(xiàn)。

　　次貸危機(jī)蔓延至各國(guó)后，各國(guó)政府均開(kāi)始比以往任何時(shí)候都更深刻地研讀到保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益的價(jià)值，有些國(guó)家甚至將松弛的消費(fèi)者保護(hù)視為導(dǎo)致次貸危機(jī)產(chǎn)生并蔓延的重要原因。于是，全世界絕大多數(shù)國(guó)家都完善了金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，制定了消費(fèi)者信貸法律、金融消費(fèi)者利益保護(hù)法等，美國(guó)的《金融消費(fèi)者利益保護(hù)法》就多達(dá)有一千多頁(yè)的內(nèi)容。

　　我國(guó)也未敢怠慢。

　　2012年全國(guó)金融工作會(huì)議指出，要“把金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)放在更加突出位置，加強(qiáng)制度和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育，為金融消費(fèi)者提供高水準(zhǔn)的信息咨詢(xún)服務(wù)，積極開(kāi)展金融知識(shí)普及宣傳工作，提高金融消費(fèi)者的安全意識(shí)和自我保護(hù)能力”。

　　2011年8月，國(guó)務(wù)院已正式批復(fù)“一行三會(huì)”(中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))下設(shè)消費(fèi)者保護(hù)局；9月，繼保監(jiān)會(huì)設(shè)立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、證監(jiān)會(huì)設(shè)立中小投資者保護(hù)局之后，央行、銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部均已成立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局。

　　“一行三會(huì)”下設(shè)的消費(fèi)者保護(hù)局的主要職責(zé)，可在各自網(wǎng)站上清晰看到：

　　中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局主要職責(zé)是：

　　綜合研究我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)工作的重大問(wèn)題，會(huì)同有關(guān)方面擬訂金融消費(fèi)者保護(hù)政策法規(guī)草案；會(huì)同有關(guān)方面研究擬訂交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；對(duì)交叉性金融工具風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，協(xié)調(diào)促進(jìn)消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)工作；依法開(kāi)展人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)的消費(fèi)者保護(hù)具體工作。

　　銀監(jiān)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局的主要職責(zé)是：

　　研究制訂銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作總體規(guī)劃，擬定銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的規(guī)章制度和具體政策；調(diào)查處理銀行業(yè)消費(fèi)者投訴；開(kāi)展銀行業(yè)消費(fèi)者公眾教育等。

　　證監(jiān)會(huì)投資者保護(hù)局的主要職責(zé)是：

　　擬定證券期貨投資者保護(hù)的政策法規(guī)；組織開(kāi)展投資者教育和服務(wù)工作，督促市場(chǎng)主體向投資者提示風(fēng)險(xiǎn)；受理投資者投訴并組織協(xié)調(diào)、督促有關(guān)方面辦理；協(xié)助投資者對(duì)受侵害權(quán)益依法進(jìn)行救濟(jì)；按規(guī)定監(jiān)督投資者保護(hù)基金的管理和運(yùn)用。

　　保監(jiān)會(huì)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局的主要職責(zé)是：

　　擬定保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的政策法規(guī)；調(diào)查處理?yè)p害保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益案件；開(kāi)展保險(xiǎn)消費(fèi)者教育及服務(wù)信息體系建設(shè)工作，指導(dǎo)開(kāi)展行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)工作；督促保險(xiǎn)企業(yè)和從業(yè)人員加強(qiáng)信息披露、消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)提示等工作。

　　“一行三會(huì)”下設(shè)金融消費(fèi)者利益保護(hù)機(jī)構(gòu)的動(dòng)議來(lái)自國(guó)際監(jiān)管新趨勢(shì)。但是，中國(guó)金融領(lǐng)域的法律卻嚴(yán)重缺失，監(jiān)管部門(mén)在處理投訴時(shí)也常常深感無(wú)法可依，已經(jīng)出臺(tái)的商業(yè)銀行法、人民銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理辦法等法律法規(guī)均不涉及此類(lèi)內(nèi)容。

　　機(jī)構(gòu)的設(shè)立令人欣慰。

　　不過(guò)，有一個(gè)窘境至今尚無(wú)走出的跡象，那就是金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法在中國(guó)一直缺失，“飛單”事件等類(lèi)似案件中的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)處于無(wú)法可依的境地。

　　我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)立法目前的蒼白在于：《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》中沒(méi)有金融消費(fèi)者保護(hù)、金融服務(wù)質(zhì)量方面的規(guī)定，而《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)大多只是原則性觸及，少有直接規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。

　　我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)司法目前的蒼白在于：現(xiàn)實(shí)中，法院基本上不受理專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)案件，即便受理也是以普通的合同關(guān)系對(duì)待，沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范機(jī)制針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益侵害的投訴。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的投訴渠道因?yàn)槠渥陨淼膲艛嘈再|(zhì)，往往導(dǎo)致案件無(wú)疾而終，因此作用不大。此外，投訴處理平臺(tái)也不完善，相關(guān)協(xié)會(huì)的消費(fèi)者保護(hù)功能，如各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)也忽略了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。

　　我們已經(jīng)往前邁開(kāi)了一大步，搭好了架子。下一步，還需再邁開(kāi)一大步，填充內(nèi)容。

　　小資料

　　各國(guó)改革法案

　　世界金融危機(jī)之后，金融消費(fèi)者保護(hù)成為熱門(mén)議題，許多國(guó)際組織(如20國(guó)集團(tuán)、經(jīng)合組織、世界銀行[微博]、國(guó)際消費(fèi)者聯(lián)盟等)和典型國(guó)家、地區(qū)(如美國(guó)、英國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等)紛紛出臺(tái)相關(guān)舉措。

　　20國(guó)集團(tuán)于2011年10月發(fā)布了“20國(guó)集團(tuán)金融消費(fèi)者保護(hù)高層原則”，包括法律和監(jiān)管框架等十項(xiàng)內(nèi)容。美國(guó)2010年7月通過(guò)《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，建立聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室和消費(fèi)者金融保護(hù)局，其核心即是金融改革和消費(fèi)者保護(hù)。英國(guó)2010年6月通過(guò)的金融監(jiān)管改革方案決定新設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)和市場(chǎng)管理局，后更名為金融行為準(zhǔn)則局，負(fù)責(zé)監(jiān)管所有金融服務(wù)行為，保護(hù)金融消費(fèi)者。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2011年6月通過(guò)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》。

　　美國(guó)是最早開(kāi)始關(guān)心金融消費(fèi)者保護(hù)的國(guó)家之一，自20世紀(jì)至今已出臺(tái)了一系列與金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的法案。例如，美國(guó)1969年頒布了《誠(chéng)實(shí)信貸法》、1974年頒布了《公平信貸法》、1975年頒布了《金融隱私權(quán)利法案》、1976年修正了《信貸機(jī)會(huì)均等法》、1977年頒布了《社區(qū)再投資法》等。

　　英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·泰勒(Michael Taylor)也在20世紀(jì)末提出金融消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)當(dāng)與審慎監(jiān)管一起作為金融監(jiān)管的并行目標(biāo)。2001年的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》將保護(hù)消費(fèi)者作為金融監(jiān)管目標(biāo)正式寫(xiě)入立法，并成立了金融調(diào)查服務(wù)部解決消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的爭(zhēng)議，甚至對(duì)金融服務(wù)局的不滿(mǎn)也可以通過(guò)投訴專(zhuān)員辦公室提出投訴。同年，金融服務(wù)局發(fā)布了《產(chǎn)品銷(xiāo)售后公平對(duì)待消費(fèi)者》。

　　其他發(fā)達(dá)國(guó)家也紛紛效法英美。2001年，加拿大根據(jù)《金融消費(fèi)者機(jī)構(gòu)法》成立了專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。日本也在《消費(fèi)者合同法》、《金融產(chǎn)品銷(xiāo)售法》和《金融產(chǎn)品交易法》中增加了有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的條款，并將金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)主要交給了金融廳，央行、消費(fèi)者廳和財(cái)務(wù)省承擔(dān)了一些輔助職責(zé)。澳大利亞也建立了專(zhuān)門(mén)處理消費(fèi)者投訴的金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　雖然起步較早，但歐美國(guó)家的金融消費(fèi)者保護(hù)并不總是成功的。特別是金融危機(jī)的爆發(fā)，使美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局意識(shí)到對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)存在著致命的漏洞，才使得次貸成為引發(fā)金融危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)住�為此，美�?guó)開(kāi)始了一系列加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的金融改革舉措，包括通過(guò)《多德—弗克蘭法》成立消費(fèi)者金融保護(hù)局，通過(guò)《信用卡問(wèn)責(zé)及信息披露法》將消費(fèi)信貸納入監(jiān)管等。英國(guó)也計(jì)劃在撤銷(xiāo)金融管理局由英格蘭銀行統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，成立消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)署專(zhuān)司消費(fèi)者保護(hù)之職，以保證中立、公正地履行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。

　　歐洲針對(duì)金融危機(jī)暴露出來(lái)的監(jiān)管問(wèn)題提出了建立跨國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革法案，而金融消費(fèi)者保護(hù)將是跨國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核心職責(zé)。對(duì)于可能危及金融消費(fèi)者利益的行為，跨國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)履行調(diào)查、評(píng)估、警告、禁止等職責(zé)。