政府行為對利率定價的影響
紀敏 陳得文
隨著存貸款利率管制的完全放開，我國利率市場化改革已經取得了決定性進展。但是，放開利率并不意味著利率市場化改革的完成，一些制約利率調控和傳導的體制、機制性因素仍然存在。尤其是受傳統調控思想的影響，部分地方政府行為仍然能直接或間接影響金融機構利率定價，一定程度上干擾了我國利率調控和傳導的有效性。
影響金融機構利率定價的主要行為
隨著利率市場化的發展以及政府職能的轉變，目前我國地方政府影響金融機構利率定價的行為不多，但部分地方政府隱性擔保、行政性指導和直接定價行為仍一定程度存在。
為地方融資平臺或地方國企提供隱性擔保，影響金融機構貸款利率定價。雖然國務院明文約束地方政府對公司的擔保行為，但部分地方政府通過與融資平臺公司簽訂委托在建協議，作為平臺公司的應收賬款，而平臺公司再以應收賬款作為抵押從銀行獲得貸款，實現地方政府信用的隱性擔保。而且，部分地方政府每年會對主管的融資平臺下發文件，對平臺融資額度、融資成本提出具體要求，而融資平臺以此為依據，要求銀行在指定范圍內定價。有些地方政府甚至以財政補貼為還款承諾，要求給予國有企業基準或基準以下的貸款利率優惠。另外，一些地方公共項目也受地方政府的影響。例如，對政策性較強、收益不高且具有公益性質的基礎設施建設和財政墊付類項目，地方政府有時會要求貸款利率少上浮或不上浮。
運用財政性存款等政府資源，間接影響金融機構貸款利率定價。一直以來，財政存款都是銀行競相爭取的重要資源，政府部門將此作為與銀行談判的重要籌碼。一方面，存貸掛鉤，如部分縣（市、區）將本級財政存款資源的分配，與各銀行在本地區的信貸投入情況掛鉤（如采取按貸款余額和當年新增額分配等）；另一方面，以財政存款作為銀行貸款讓利的手段，個別地區政府融資平臺以財政存款配置為由，要求銀行提供基準甚至下浮的貸款利率。
運用行政手段，間接干預金融機構貸款利率定價。一是將金融機構利率定價納入考核辦法。部分地方政府出臺金融機構信貸投放考核辦法，并將利率定價情況納入考核范圍，當貸款利率超過基準利率一定倍數時，則相應減分。如果金融機構不服從規定，考核得分下降，一旦遇到需要政府協調的不良風險處置、司法訴訟等問題，則很難得到政府配合。二是組織協調部分高風險企業的利率定價。當某些企業出現信貸風險，可能引發社會穩定時，政府往往召開協調會，并以紀要的形式提出具體要求，包括要求銀行貸款利率給予基準利率甚至下浮。三是通過地方法人金融機構人事任命權影響利率定價。部分地方政府在地方法人金融機構的高管任命等方面具有較強的話語權，能以一定手段影響利率定價。
對非法人金融機構利率定價的影響
地方非法人金融機構在利率定價時，以遵守上級行的有關規定為主，自主定價空間較小，但部分地方政府行為也可以一定程度上影響其利率定價，尤其是在涉險企業處理、地方重點項目建設等領域，地方政府的影響較為明顯。
地方非法人金融機構利率自主定價空間較小。目前，國有及股份制商業銀行的利率定價基本采取了系統定價模式，總行明確各級分支機構利率定價權限和利率考核要求。各級分支機構在利率定價時，按照總行利率定價系統的有關要求，輸入相關指標信息，即可得到相應的利率水平。而且，總行對各級分支機構的利率定價權限作了規定，如超過地市分支機構貸款利率定價權限，需要上級行審批。另外，大部分銀行在給予分支機構利率權限的同時，設定一個總體的目標利率底限。如果分支機構在權限范圍內過度壓低貸款利率，則有可能拉低目標利率，達不到考核要求。
影響集中于某些事關地方經濟發展重大問題。在某些事關地方經濟發展重大問題之中，地方政府對金融機構利率定價仍有一定影響。一是某些涉及范圍較廣的高風險企業危機處理。地方政府在組織協調時要求金融機構給予一定的優惠利率，而部分要求超出分支機構的審批權限，需要上級行批準。二是某些涉及地方發展的重點項目建設。在一些重大項目招商引資中，為確保項目如期完工，地方政府往往會非正式地要求銀行貸款利率等方面滿足投資者需求，并通過一定的行為影響分支機構的利率定價。
地方政府影響利率定價的行為特征
地方政府對金融機構利率定價的影響以間接干預為主，且多集中于地方融資平臺、國有企業以及地方公共項目等領域，具有一定的結構性特征。同時，為了保證效果，地方政府通常還會設置一定的激勵和懲罰機制。
間接干預為主。目前部分地區主要通過設立風險補償基金、產業發展基金、財政擔?；稹⒇斦源婵钫{配等方式，間接影響金融機構信貸行為，較少使用行政命令、地方政府政策文件等方式直接干預。即使對于地方融資平臺、國有企業等政府背景的融資主體，地方政府的作用更多是提供隱性擔保，提高其議價能力，很少直接干預金融機構利率定價。
干預對象較為集中。地方政府干預只是針對某些領域的特定現象，其影響主要集中于地方融資平臺、國有企業、高風險企業以及地方公共項目等領域，是一種結構性現象。而且，對于不同性質的金融機構，地方政府影響力也不同。國有銀行、股份制銀行等地方非法人分支機構，主要是根據總行統一政策和風險評價系統決定，分支機構在利率定價上沒有多大空間。但是，對于地方法人金融機構而言，地方政府在其利率定價方面的影響仍較大。
有一定的激勵引導。為了達到預期效果，地方政府通常會設定一套考核體系，并以財政貼息、財政性存款調配、風險補償等手段，對符合要求的金融機構進行相應獎勵，引導金融機構按其意愿進行利率定價。
行政性干預對利率調控和傳導的影響
客觀來說，地方政府對金融機構利率定價的影響一定程度上有利于降低實體經濟以及公共基礎設施的融資成本。但同時，也在一定程度上扭曲了金融機構定價行為，妨礙利率市場化進程，加劇市場不公平競爭，增加政策調控難度。
妨礙利率市場化進程。部分地方政府的行為更多地要求金融機構承擔社會責任，一定程度上違背了風險與收益對等的市場化定價原則，影響了金融機構自由定價行為，扭曲資金價格，阻礙利率市場化進程。對地方法人金融機構尤是如此。而且，部分地方政府在地方債務置換領域的定價行為，造成地方政府債券中標利率與國債持平甚至更低，有悖于金融市場風險定價原則。甚至可能會干擾國債收益率的基準性，導致金融機構利率定價標準混亂。另外，如果地方政府債券發行不能遵循市場化定價的原則，可能會對后續抵押品價值的評估帶來不必要的麻煩。
加劇不公平競爭。地方政府對融資平臺和國有企業提供的隱性擔保不僅可能增加自身或有債務，強化地方債務風險，同時也加劇了市場不公平競爭，降低了資源配置效率，增加宏觀調控的難度。長期以來，國有企業、融資平臺等政府隱性擔保的融資主體在獲取商業銀行授信、發債等方面具有明顯優勢，一定程度上擠壓了民營企業等私人主體的融資空間，形成了政府背景融資主體負債率過高和非國有企業融資難并存的困境。而且，隱性擔保一定程度上造成了相關企業預算軟約束，降低企業利率敏感性，造成企業過度投資和產能過剩問題，導致資源低效配置。
政策建議
以進一步轉變地方政府職能為抓手，發揮金融市場的倒逼機制，完善地方法人金融機構治理機制，深化國有企業改革，逐步減少地方政府的行政性干預，提升利率市場化效果。
加快政府職能轉變，弱化行政性干預的體制基礎。加快政府職能轉變，明確地方政府權力與責任，減少政府對投融資和區域經濟社會發展的計劃管理和過度干預。一是進一步簡政放權，處理好政府與市場關系。完善宏觀調控體系，明確地方政府職責，理順地方政府與金融調控關系，加強金融宏觀調控的獨立性，構建地方財政金融風險的“防火墻”。二是加大對地方政府隱性擔保的清理整頓，強化地方政府財務硬約束。以立法的形式規范地方政府發債，強化地方財政紀律約束，強化債務約束機制，減少地方政府隱性擔保行為。三是加強市場溝通，提高地方債發行的透明度。逐步提高信息披露透明度，合理安排公開發行和定向承銷規模，加強與各債權銀行溝通。
深入推進利率市場化改革，強化市場約束。完善的利率市場化定價體系既可以規范金融機構利率定價行為，也可以一定程度上約束地方政府行為，倒逼地方政府逐步接受市場化利率定價。一是提高金融機構市場化定價能力，完善市場化定價體系，減少地方政府的行政性干預空間。二是提高地方債定價的市場化水平。改變地方債“行政攤派”發行方式，避免將銀行認購地方債的額度與財政存款或其他方式掛鉤，建立自由競價機制。同時，提高地方債的流動性，吸引更多投資者參與投資。
完善地方法人金融機構治理機制，增強利率定價管理能力。一方面要繼續推進地方法人金融機構改革，完善現代化企業治理制度，加強地方法人金融機構內控制度建設，以制度化的方式減少地方政府行政性干預；另一方面，需要加快建立科學的貸款利率定價機制，制定利率風險管理及監控規程，明確利率授權權限和責任。
深化地方國有企業改革，健全微觀基礎。明確國有企業的產權關系，將國有資產所有權與政府管理權分離。健全地方國資授權經營體制，推動混合所有制改革和企業重組，促使國有企業真正成為自我約束、自我發展的獨立市場主體。建立健全優勝劣汰市場化退出機制，加快處置低效無效資產，淘汰落后產能?！?/p>
作者單位：中國人民銀行金融研究所，紀敏系副所長
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責任編輯：蔡越坤
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