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　　央行發(fā)行數(shù)字貨幣的法律問題

　　劉向民

　　央行數(shù)字貨幣將豐富貨幣的基本形態(tài)，也在貨幣發(fā)行依據(jù)、法償性、貨幣所有權(quán)轉(zhuǎn)移、反假幣、反洗錢、個(gè)人信息保護(hù)等方面對(duì)現(xiàn)行法律體系提出了新的要求。

　　隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展和電子支付的廣泛應(yīng)用，貨幣也開始具備數(shù)字化的技術(shù)基礎(chǔ)。一般來說，數(shù)字貨幣是指以數(shù)字形式存在的貨幣，在不同語境下，有著完全不同的內(nèi)涵和外延——目前，狹義的數(shù)字貨幣主要指純數(shù)字化、不需要物理載體的貨幣；而廣義的數(shù)字貨幣等同于電子貨幣，泛指一切以電子形式存在的貨幣。如無特別說明，本文僅就狹義的數(shù)字貨幣進(jìn)行研究論證。央行發(fā)行的數(shù)字貨幣，是指中央銀行發(fā)行的，以代表具體金額的加密數(shù)字串為表現(xiàn)形式的法定貨幣。它本身不是物理實(shí)體，也不以物理實(shí)體為載體，而是用于網(wǎng)絡(luò)投資、交易和儲(chǔ)存、代表一定量?jī)r(jià)值的數(shù)字化信息。從這些特征看，數(shù)字貨幣與傳統(tǒng)的以紙幣、硬幣為代表的貨幣形式有著本質(zhì)區(qū)別，也正因?yàn)榇耍覈?guó)現(xiàn)行的以傳統(tǒng)貨幣為調(diào)整和保護(hù)對(duì)象的法律體系尚不能完全適應(yīng)數(shù)字貨幣發(fā)行和使用的要求。基于未來央行發(fā)行數(shù)字貨幣的構(gòu)想，我們對(duì)其中涉及的主要法律問題進(jìn)行了梳理，并結(jié)合我國(guó)立法現(xiàn)狀提出解決思路。

　　數(shù)字貨幣發(fā)行和使用中的法律問題

　　貨幣發(fā)行依據(jù)問題

　　貨幣發(fā)行權(quán)是一國(guó)主權(quán)的重要組成部分，是指國(guó)家根據(jù)具體條件和需要，決定主幣和輔幣面值、種類、數(shù)額和發(fā)行程序的權(quán)力。《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)人民銀行法》）第四條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，中國(guó)人民銀行“發(fā)行人民幣，管理人民幣流通”，明確授權(quán)中國(guó)人民銀行代表國(guó)家行使貨幣發(fā)行權(quán)。

　　貨幣發(fā)行制度的演進(jìn)總是沿著降低交易費(fèi)用、提高經(jīng)濟(jì)效益的路徑進(jìn)行。當(dāng)代信息技術(shù)的普及使得數(shù)字貨幣的出現(xiàn)具備可行性。目前，由于對(duì)貨幣的定義僅停留在紙幣和硬幣層面，貨幣發(fā)行制度也僅針對(duì)紙幣和硬幣的特性而設(shè)計(jì)。如《中國(guó)人民銀行法》第八條規(guī)定，“人民幣由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一印制、發(fā)行”。《中華人民共和國(guó)人民幣管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《人民幣管理?xiàng)l例》）第二條規(guī)定，“本條例所稱人民幣，是指中國(guó)人民銀行依法發(fā)行的貨幣，包括紙幣和硬幣”。對(duì)于“無形”的數(shù)字貨幣而言，既無“印制”的可能，也沒有“紙幣和硬幣”的材質(zhì)載體，故上述規(guī)定并未將數(shù)字貨幣納入人民幣范疇，也無法用于對(duì)數(shù)字貨幣發(fā)行、使用問題的法律規(guī)制和保障。

　　從發(fā)展趨勢(shì)看，數(shù)字貨幣作為人民幣的一種，應(yīng)具有與紙幣、硬幣相同的國(guó)家貨幣的法律地位。立法應(yīng)當(dāng)明確數(shù)字貨幣是人民幣的一種表現(xiàn)形式，其發(fā)行權(quán)由中國(guó)人民銀行行使，并對(duì)相關(guān)定義作適當(dāng)調(diào)整。

　　貨幣法償性問題

　　法償性貨幣是指在一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)，由法律規(guī)定的統(tǒng)一承擔(dān)價(jià)值尺度、流通手段、支付和貯藏手段等職能的貨幣。人民幣的法償性，即人民幣是“法定貨幣”，是指法律明確規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)的各類債務(wù)均以人民幣進(jìn)行支付，任何債權(quán)人在任何時(shí)候都不得以任何理由拒絕接受以人民幣償付的債務(wù)，否則將面臨法律制裁。《中國(guó)人民銀行法》第十六條和《人民幣管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，“以人民幣支付中華人民共和國(guó)境內(nèi)的一切公共的和私人的債務(wù)，任何單位和個(gè)人不得拒收”，從而明確了人民幣的法償性。

　　如前所述，目前人民幣并不包括數(shù)字貨幣，因此數(shù)字貨幣不適用前述保障人民幣法償性的法律條款。未來，基于中央銀行發(fā)行的數(shù)字貨幣與紙幣、硬幣具有同等的法律地位，數(shù)字貨幣的法償性也應(yīng)由立法明確規(guī)定。但是，數(shù)字貨幣的特殊性在于其使用需要特定設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)等的支持，實(shí)踐中確實(shí)面臨因缺少設(shè)備配合無法使用的問題，影響法償性的權(quán)威。對(duì)此問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)在法償性條款中加入例外條款，明確由于客觀條件不具備不能受理數(shù)字貨幣的可以拒收。我們認(rèn)為，從維護(hù)法定貨幣的權(quán)威性和立法穩(wěn)定性的角度考慮，不宜設(shè)置法償性條款的例外條款。為兼顧實(shí)際需求，可對(duì)特定情形下拒收數(shù)字貨幣的行為免于處罰。

　　貨幣所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題

　　所有權(quán)是權(quán)利人對(duì)特定物進(jìn)行占有、使用、收益和處分的獨(dú)占性、排他性支配權(quán)。較之傳統(tǒng)的紙幣、硬幣，數(shù)字貨幣的無形性使得其所有權(quán)的轉(zhuǎn)移較難認(rèn)定，需要從立法上予以清晰界定。

　　法律上為提升交易效率和維護(hù)交易安全，一般要求所有權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓必須以法定方式對(duì)外公示方能生效。相對(duì)人基于公示信息進(jìn)行交易，即使公示的權(quán)利狀態(tài)與實(shí)際的權(quán)利狀態(tài)不符，法律亦認(rèn)可交易效力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)設(shè)立和轉(zhuǎn)讓的公示方式是占有和交付，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)設(shè)立和轉(zhuǎn)移的公式方式是登記。占有和登記的共性在于均能明確地體現(xiàn)出特定物由何人獨(dú)占地、排他地支配。解決數(shù)字貨幣的所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題，也應(yīng)緊緊圍繞所有權(quán)的公示方式展開。

　　中央銀行統(tǒng)一發(fā)行的數(shù)字貨幣可以綁定身份代碼信息，這一身份代碼信息又與特定數(shù)字貨幣使用人的密鑰相匹配。所有權(quán)人對(duì)數(shù)字貨幣進(jìn)行獨(dú)占性、排他性的支配，對(duì)外體現(xiàn)為所有權(quán)人同時(shí)占有數(shù)字貨幣以及與數(shù)字貨幣相匹配的私鑰。為了增強(qiáng)數(shù)字貨幣的安全性，可以將是否同時(shí)占有數(shù)字貨幣和與其相匹配的密鑰作為數(shù)字貨幣所有權(quán)歸屬的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

　　數(shù)字貨幣所有權(quán)的轉(zhuǎn)移在實(shí)踐中有兩種方式：一是轉(zhuǎn)讓人將其所有的數(shù)字貨幣以及與數(shù)字貨幣相匹配的私鑰直接交付給受讓人，即“交付轉(zhuǎn)移”；二是轉(zhuǎn)讓人將轉(zhuǎn)讓數(shù)字貨幣的指令發(fā)送給中央銀行數(shù)字貨幣登記機(jī)構(gòu)，登記機(jī)構(gòu)將數(shù)字貨幣中的轉(zhuǎn)讓人身份代碼信息變更為與受讓人私鑰相匹配的身份代碼信息，即“登記轉(zhuǎn)移”。在登記轉(zhuǎn)移的情況下，即使轉(zhuǎn)讓人對(duì)數(shù)字貨幣沒有處分權(quán)，但轉(zhuǎn)讓經(jīng)過了中央銀行的認(rèn)證登記，基于物權(quán)的公示公信原則，受讓人仍能取得數(shù)字貨幣所有權(quán)。

　　反假幣問題

　　根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第十九條和《人民幣管理?xiàng)l例》第三十一條，假幣是指?jìng)卧臁⒆冊(cè)斓娜嗣駧拧榱司S護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序穩(wěn)定，各國(guó)均將制造、使用假幣等行為確定為違法行為予以嚴(yán)厲打擊。但目前我國(guó)反假幣相關(guān)規(guī)定難以適用于數(shù)字貨幣。一是“偽造”“變?cè)臁钡母拍顚?duì)數(shù)字貨幣不適用。根據(jù)《中國(guó)人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》（2003年）、《最高人民法院關(guān)于審理偽造貨幣等案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（二）》（2010年）的相關(guān)定義：偽造是指仿照真幣的圖案、形狀、色彩等制造假幣、冒充真幣的行為；變?cè)焓侵笇?duì)真貨幣采用剪貼、挖補(bǔ)、揭層、涂改、移位、重印等方法加工處理，改變真幣形態(tài)、價(jià)值的行為。數(shù)字貨幣無體無形，不可能通過上述手段進(jìn)行偽造或變?cè)臁６欠醇賻殴ぷ鞒绦驅(qū)?shù)字貨幣不適用。依據(jù)《人民幣管理?xiàng)l例》第三十四條，辦理人民幣存取款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)偽造、變?cè)斓娜嗣駧牛瑪?shù)量較少的，由該金融機(jī)構(gòu)兩名以上工作人員當(dāng)面予以收繳，加蓋“假幣”字樣的戳記，登記造冊(cè)。鑒于數(shù)字貨幣的特性，金融機(jī)構(gòu)在辦理業(yè)務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)偽造、變?cè)斓臄?shù)字貨幣，不能做到當(dāng)面收繳，也不能加蓋“假幣”字樣的戳記。

　　盡管數(shù)字貨幣的造假與傳統(tǒng)貨幣造假的表現(xiàn)形式完全不同，可能是通過攻擊央行數(shù)字貨幣認(rèn)證登記系統(tǒng)或者破解數(shù)字貨幣算法等技術(shù)化手段來實(shí)現(xiàn)，但兩者的共性在于對(duì)中央銀行貨幣發(fā)行權(quán)的侵犯。在央行發(fā)行數(shù)字貨幣的構(gòu)想下，應(yīng)當(dāng)從主體角度對(duì)制作假幣的行為進(jìn)行界定，規(guī)定除中國(guó)人民銀行以外的主體制作數(shù)字貨幣電子數(shù)據(jù)的行為均構(gòu)成偽造數(shù)字貨幣，對(duì)中國(guó)人民銀行制作、發(fā)行的數(shù)字貨幣電子數(shù)據(jù)進(jìn)行篡改的行為均構(gòu)成變?cè)鞌?shù)字貨幣。

　　在數(shù)字貨幣的流通環(huán)節(jié)，商業(yè)銀行的角色有所弱化，僅靠商業(yè)銀行舉報(bào)假幣的方式難以起到遏制假幣流通的效果。因此，應(yīng)擴(kuò)大舉報(bào)人的范圍，規(guī)定任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)偽造、變?cè)斓臄?shù)字貨幣，應(yīng)當(dāng)立即向所在地中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)報(bào)告，以盡可能降低影響、挽回?fù)p失。

　　個(gè)人信息保護(hù)問題

　　數(shù)字貨幣以純數(shù)字化形式存儲(chǔ)，以身份信息代碼和私鑰作為確定所有權(quán)歸屬的重要依據(jù)，并主要以信息傳輸方式實(shí)現(xiàn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的特征，使得數(shù)字貨幣比傳統(tǒng)貨幣面臨更為嚴(yán)峻的個(gè)人信息保護(hù)問題——一旦個(gè)人信息泄露，不僅可能侵犯?jìng)€(gè)人隱私，而且還可能導(dǎo)致個(gè)人喪失對(duì)數(shù)字貨幣本身的控制，進(jìn)而侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)益。實(shí)踐中，黑客攻擊、相關(guān)參與主體泄密、系統(tǒng)缺陷等原因都可能導(dǎo)致信息泄露，如電子認(rèn)證服務(wù)中心保存的用戶身份信息及數(shù)字貨幣綁定的身份代碼泄露、數(shù)字貨幣客戶端中數(shù)量和面額信息被竊取，以及受理數(shù)字貨幣的商戶非法獲取和泄露交易信息等。

　　針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，除應(yīng)采取技術(shù)保護(hù)措施以外，還應(yīng)建立相應(yīng)的法律保護(hù)制度。首先，應(yīng)當(dāng)通過立法明確電子認(rèn)證服務(wù)中心的法律地位和信息保護(hù)責(zé)任，規(guī)定除法律另有規(guī)定以外，任何單位或個(gè)人不得查詢數(shù)字貨幣持有人的身份信息以及擁有的數(shù)字貨幣金額、密鑰、交易數(shù)據(jù)等信息。其次，針對(duì)存儲(chǔ)、使用數(shù)字貨幣的客戶端信息泄露風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在立法中對(duì)信息的非法采集、獲取等作出禁止性規(guī)定。最后，為數(shù)字貨幣的保存、交易提供軟硬件服務(wù)的機(jī)構(gòu)和受理數(shù)字貨幣的商戶應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國(guó)人民銀行的規(guī)定，具備完善的技術(shù)設(shè)施和保密手段，符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　反洗錢問題

　　我國(guó)已基本形成以《中華人民共和國(guó)反洗錢法》為中心、以《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》（2006年）等規(guī)章為框架的反洗錢法律制度體系。在這一體系下，中國(guó)人民銀行是我國(guó)反洗錢行政主管部門，金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)履行客戶身份識(shí)別、大額交易和可疑交易報(bào)告、交易記錄保存等反洗錢義務(wù)，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心進(jìn)行交易監(jiān)測(cè)分析。

　　央行發(fā)行數(shù)字貨幣后，這一體系將面臨諸多挑戰(zhàn)。一是反洗錢形勢(shì)進(jìn)一步復(fù)雜化。數(shù)字貨幣具有交易便捷、隱蔽、更易于攜帶等特征，極有可能成為洗錢活動(dòng)的新載體。二是履行反洗錢義務(wù)的主體將發(fā)生顯著變化。現(xiàn)有反洗錢工作機(jī)制著重強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢義務(wù)。而數(shù)字貨幣交易過程中，不通過任何金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”交易可能大量存在，大量游離于金融體系之外的交易主體產(chǎn)生，需要尋找與之相對(duì)的反洗錢義務(wù)主體。三是反洗錢監(jiān)測(cè)手段將發(fā)生變化。數(shù)字貨幣實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的支付結(jié)算方式，一定程度上繞開了現(xiàn)有銀行機(jī)構(gòu)和結(jié)算體系，現(xiàn)有的反洗錢監(jiān)測(cè)手段無法進(jìn)行全面有效的監(jiān)測(cè)控制，可能削弱現(xiàn)有反洗錢制度的有效性。

　　因此，央行發(fā)行數(shù)字貨幣后，有必要針對(duì)數(shù)字貨幣特有的支付結(jié)算方式，更新完善反洗錢規(guī)則體系，探討中國(guó)人民銀行作為數(shù)字貨幣的發(fā)行方和密鑰分發(fā)、交易認(rèn)證主體，直接履行反洗錢職責(zé)的可行性。

　　解決數(shù)字貨幣發(fā)行和使用法律問題的基本思路

　　一般而言，解決法律沖突問題可以通過出臺(tái)新的法律、修改既有法律、對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行解釋以及全國(guó)人大出臺(tái)特別決定等渠道進(jìn)行。從前文分析可見，數(shù)字貨幣發(fā)行和使用中的法律問題涉及《中國(guó)人民銀行法》《物權(quán)法》《反洗錢法》《人民幣管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和中國(guó)人民銀行相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件，層級(jí)復(fù)雜，涉及面廣，可以采取以下幾種思路解決主要法律問題，并同步修改中國(guó)人民銀行的規(guī)章和規(guī)范性文件。

　　一是對(duì)《人民幣管理?xiàng)l例》進(jìn)行部分修訂，或者出臺(tái)國(guó)務(wù)院決定對(duì)發(fā)行數(shù)字貨幣的相關(guān)問題予以明確，并修正《人民幣管理?xiàng)l例》中的相應(yīng)內(nèi)容。通過這種方式，可以對(duì)數(shù)字貨幣的發(fā)行權(quán)、法律地位、法償性、個(gè)人信息保護(hù)等問題作出規(guī)定，并且立法周期相對(duì)較短，可控性較強(qiáng)。但其主要缺點(diǎn)是：受立法層級(jí)制約，行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院決定無法規(guī)范民事權(quán)利和刑事犯罪等內(nèi)容；受立法宗旨限制，《人民幣管理?xiàng)l例》也不適宜就反洗錢要求作出規(guī)定。因此，如果采取此種方法解決數(shù)字貨幣發(fā)行和使用中的法律問題，還需推動(dòng)最高人民法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋，對(duì)所有權(quán)轉(zhuǎn)移和偽造、變?cè)熵泿诺葐栴}進(jìn)行有針對(duì)性的擴(kuò)大解釋，以滿足數(shù)字貨幣流通的需要。

　　二是出臺(tái)全國(guó)人大特別決定，宣布發(fā)行數(shù)字貨幣，并對(duì)數(shù)字貨幣發(fā)行和使用中的相關(guān)問題作出規(guī)定。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是立法層級(jí)高，可以一攬子解決相關(guān)法律問題，立法程序較出臺(tái)法律相對(duì)快捷。缺點(diǎn)是囿于篇幅限制，不能詳細(xì)規(guī)定數(shù)字貨幣發(fā)行和使用中的具體問題。

　　三是對(duì)數(shù)字貨幣發(fā)行和使用涉及的《中國(guó)人民銀行法》《物權(quán)法》《反洗錢法》等多部法律進(jìn)行逐一修改。這種方法從立法技術(shù)角度而言最為嚴(yán)謹(jǐn)，但立法周期較長(zhǎng)。

　　四是制定專門的《數(shù)字貨幣法》。這種方法的好處是能夠一次性解決相關(guān)的所有法律問題，且法律位階高，能夠給數(shù)字貨幣的發(fā)行和使用提供最完善的保障。主要缺點(diǎn)是推動(dòng)一部新的立法過程復(fù)雜，耗時(shí)漫長(zhǎng)。■

　　作者系中國(guó)人民銀行條法司副司長(zhǎng)

　　（責(zé)任編輯張林）