新浪金融曝光臺：理財遇飛單，存款變保單，理賠遭遇霸王條款，怎么辦？點(diǎn)擊“我要投訴”！金融機(jī)構(gòu)申請入駐，第一時間傾聽用戶聲音。

　　文/仇京榮

　　▲ 1989 年，國會通過了《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與強(qiáng)化法案》，廢除了聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司，將其功能并入負(fù)責(zé)商業(yè)銀行存款保險的聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）。圖為FDIC 主席artin Gruenberg（右）與美國財政部長Jacob Lew 在今年5月的一次會議上交談

　　早在1797年，英國的法理學(xué)家、功利主義哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會改革者杰里米·邊沁（Jeremy　Bentham）就指出：需要小型儲蓄銀行使得工人家庭能夠積攢儲蓄，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由它們的存款人以共同所有的形式擁有。22年后，邊沁的理想，在遠(yuǎn)隔重洋的美國生根、開花、結(jié)果。

　　在美國的金融機(jī)構(gòu)中，有一個十分奇特的詞匯“thrift”，其義為“節(jié)儉”，但在美國金融機(jī)構(gòu)語境中，它卻是儲蓄銀行（savings bank）和存貸協(xié)會(savings and loans, S & Ls)的代名詞。美國儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)原名就叫“Office of Thrift Supervision”,簡稱 OTS，但如果翻譯成“節(jié)儉監(jiān)理署”就會使國人難以理解，確切的翻譯應(yīng)該是儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局。當(dāng)然，這個機(jī)構(gòu)已于2010年并入貨幣監(jiān)理署(OCC)。

　　為什么將儲蓄機(jī)構(gòu)稱為節(jié)儉機(jī)構(gòu)？因?yàn)槊绹鴥π顧C(jī)構(gòu)的客戶大多是小額資金客戶，他們的資金大都是通過節(jié)儉攢出來的，所以以節(jié)儉命名既反映了這類機(jī)構(gòu)特征，也迎合了小的個人儲蓄者的口味。

　　儲蓄銀行：一便士能成銀行主

　　▲ 早在1797 年，英國的法理學(xué)家、功利主義（utilitarianism）哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會改革者杰里米? 邊沁（Jeremy Bentham）就指出：需要小型儲蓄銀行使得工人家庭能夠積攢儲蓄，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由它們的存款人以共同所有的形式擁有。22 年后，邊沁的理想，在遠(yuǎn)隔重洋的美國生根、開花、結(jié)果。圖為杰里米? 邊沁

　　邊沁的理想，美國的現(xiàn)實(shí)

　　早在1797年，英國的法理學(xué)家、功利主義（utilitarianism）哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會改革者杰里米?邊沁（Jeremy　Bentham）就指出：需要小型儲蓄銀行使得工人家庭能夠積攢儲蓄，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由它們的存款人以共同所有的形式擁有。22年后，邊沁的理想，在遠(yuǎn)隔重洋的美國生根、開花、結(jié)果。

　　1816年，美國第一批儲蓄銀行在賓夕法尼亞州和馬薩諸塞州誕生。到19世紀(jì)50年代，變異的難以置信，出現(xiàn)了“便士”或“五分”儲蓄銀行，這些機(jī)構(gòu)允許存款人儲蓄少于1美元的存款，因而深受到美國淘金、向往美國夢的移民異常歡迎。然而這種平民銀行并沒有在全美鋪開，在近一個半世紀(jì)的期間內(nèi)，州特許的儲蓄銀行僅在美國東北部17個州注冊，在美國其他地區(qū)并沒有獲得發(fā)展，直到1978年國會通過的《金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管和利率控制法案》（Financial Institution Regulation and Rate Control Act），才首次承認(rèn)儲蓄銀行可以獲得聯(lián)邦特許狀，但這一立法上的認(rèn)可直到1989年《金融機(jī)構(gòu)改革、恢復(fù)和執(zhí)行法案》（Financial Institution Reform, Recovery, and Enforcement Act，F(xiàn)IRREA）創(chuàng)設(shè)了儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局（OTS）后才得以落地。

　　華盛頓互惠銀行的平民路線

　　儲蓄銀行的平民路線近200年來一直得到延續(xù)。

　　成立于1889年、并于2008年9月倒閉的華盛頓互惠銀行

　　（Washington Mutual），倒閉前是美國最大的儲蓄銀行，曾在包括商業(yè)銀行在內(nèi)的全美存款機(jī)構(gòu)大排名中位列第六。當(dāng)商業(yè)銀行大行收費(fèi)之道時，華盛頓互惠銀行卻反其道而行之，堅持平民路線，很多服務(wù)都是免費(fèi)的，比如顧客核查賬目免費(fèi)；使用取款機(jī)、信用卡交易免費(fèi)；網(wǎng)上交易免費(fèi)；而開立一個賬戶也只需花１美元。這樣做，非但沒使其盈利降低，相反還帶來了額外的好處，在很多商業(yè)銀行力求除掉沒有利潤的賬戶時，華盛頓互惠銀行這種不趕走任何人的經(jīng)營策略卻吸引來更多的客戶，很多客戶愿意把錢放在華盛頓互惠銀行，并接受華盛頓互惠銀行提供的各種打包產(chǎn)品。當(dāng)然，有人會問，華盛頓互惠銀行這么好，為什么還會倒閉呢？其實(shí)，它的倒閉真不是因?yàn)槠淦矫衤肪�，而是由于其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題，次級貸款占比過高；業(yè)務(wù)風(fēng)險過于集中，信貸風(fēng)險與房價相關(guān)度太高；資本不夠充足；最終因流動性支付不足、無法滿足債務(wù)支付要求、進(jìn)而受到擠兌而倒閉。

　　存貸協(xié)會：集資互助成業(yè)主

　　美國最早的存貸協(xié)會是建筑與貸款協(xié)會（building and loan association），是集建筑、集資、放貸于一身的互助式團(tuán)體。協(xié)會通過累進(jìn)和強(qiáng)制儲蓄的方式吸收資金，以滿足建房和會員購房的資金需求。當(dāng)會員在自己的儲蓄積累到一定金額時可支取購房，或是提前預(yù)支這筆資金用于購房。協(xié)會這種方式使那些收入微薄、財富積累緩慢的窮人擁有自己的房屋從夢想變成可能。當(dāng)然，凡是加入?yún)f(xié)會的會員，必須按照約定的數(shù)額定期交存，如有違約將面臨罰款。

　　第一家建筑與貸款協(xié)會——牛津公積金建筑協(xié)會

　　1831年，第一家建筑與貸款協(xié)會牛津公積金建筑協(xié)會（Oxford Provident Building Association）在賓夕法尼亞州的弗蘭克福德（Frankford）誕生，起初只有40名會員，他們每月向協(xié)會存款，直到存儲到500美元之后，就有資格通過投標(biāo)從協(xié)會借款購買房屋。隨后，不與建房掛鉤而專注于吸收存款并將這些錢借給存款人購房的存貸協(xié)會(S & Ls)加入了這些協(xié)會的行列，并且逐漸成為儲貸機(jī)構(gòu)的主要形式。

　　1843年，第一永久建筑與貸款協(xié)會（First Permanent Building and Loan Association）在南卡羅來納州的查爾斯敦城（Charleston）注冊。其“永久”計劃（Permanent）允許會員按照自己的意愿增加他們的儲蓄，由此會員不再受只能進(jìn)行有限的和指定的存款限制。之后建筑與貸款協(xié)會又有進(jìn)一步的變化，允許從存貸協(xié)會的收入里提取紅利。隨后，一些存貸協(xié)會采用“永久股本”體制，允許會員購買股份。在這樣的組織中，存貸協(xié)會的會員就像公司的股東一樣被對待。

　　存貸協(xié)會注冊雙軌制和聯(lián)邦存貸保險公司

　　到1928年底，美國存貸協(xié)會的數(shù)量超過12000家，持有的資產(chǎn)超過80億美元。然而，經(jīng)歷1929年大蕭條洗禮后，有超過1700家存貸協(xié)會破產(chǎn)。在這種背景下，1932年國會通過了《聯(lián)邦住房貸款銀行法案》（Federal Home Loan Bank Act, FHLBA），決定建立一個類似于美聯(lián)儲的聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)——聯(lián)邦住房貸款銀行委員會（Federal Home Loan Bank Board，F(xiàn)HLBB），以滿足會員對流動資金的需求。委員會的設(shè)立，也標(biāo)志著存貸協(xié)會了聯(lián)邦注冊體制的誕生。從此，存貸協(xié)會也像商業(yè)銀行那樣實(shí)行注冊雙軌制。

　　1934年，國會通過的《國家住宅法案》（National Housing Act, NHA），明確建立聯(lián)邦住宅管理局（Federal Housing Administrator, FHA）和聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation，F(xiàn)SLIC）。前者負(fù)責(zé)保證法案所涵蓋的未償付貸款獲得全額返還，保護(hù)按揭貸方；后者負(fù)責(zé)對最高限額為2500美元存款進(jìn)行保險，對在存貸協(xié)會存款大小儲戶提供保護(hù)。在聯(lián)邦注冊的存貸協(xié)會必須獲得聯(lián)邦存貸保險公司的會員資格，在各州注冊的存貸協(xié)會可以自行選擇加入聯(lián)邦存貸保險公司。

　　20世紀(jì)80年代，美國爆發(fā)了嚴(yán)重的信貸危機(jī)，大批存貸協(xié)會倒閉，聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司已無力償付被保險存款。1989年，國會通過了《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與強(qiáng)化法案》，廢除了聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司，將其功能并入負(fù)責(zé)商業(yè)銀行存款保險的聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）。聯(lián)邦存款保險公司由此建立并管理兩個分立的存款保險基金，即為商業(yè)銀行的存款提供擔(dān)保的銀行保險基金（Bank Insurance Fund，BIF）和為存貸協(xié)會的存款提供擔(dān)保的儲蓄協(xié)會保險基金（Savings Association Insurance Fund, SAIF）。法案還創(chuàng)設(shè)了一個新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局（OTS）以取代原來的聯(lián)邦住房貸款銀行委員會，它與負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行的貨幣監(jiān)理署（OCC）一道作為美國財政部的一部分。2010年《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）對美國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管作了重大改革，將儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局（OTS）并入到貨幣監(jiān)理署（OCC）。

　　存款保險的門檻

　　《國家住宅法案》立標(biāo)準(zhǔn)

　　由于存款保險具有穩(wěn)定客戶、預(yù)防擠兌的作用，所以儲蓄機(jī)構(gòu)大都愿意向聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司投保，但是聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司并不是來者不拒，它有權(quán)根據(jù)《國家住宅法案》1726（c）節(jié)規(guī)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)決定是否接受存貸協(xié)會的投保申請。《國家住宅法案》1726（c）節(jié)規(guī)定：如果聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司或其主管機(jī)關(guān)聯(lián)邦住房貸款銀行委員會發(fā)現(xiàn)申請人的資本收到損害或者它的金融政策或管理不安全，申請必須被拒絕。如果發(fā)現(xiàn)申請人的質(zhì)量、管理、房屋金融政策和經(jīng)濟(jì)住宅融資或者法律目的不一致，申請可以被拒絕。在考慮是否接受這樣的保險申請時，聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司應(yīng)當(dāng)全盤考慮與申請人的財務(wù)情況相關(guān)的所有因素，有權(quán)力對它們的財務(wù)報告進(jìn)行其認(rèn)為必要的調(diào)整。

　　然而，聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司或其主管機(jī)關(guān)聯(lián)邦住房貸款銀行委員會是否有權(quán)在上述標(biāo)準(zhǔn)之外，自立拒絕接受參保申請標(biāo)準(zhǔn)呢？

　　西海倫娜存貸協(xié)會和伍德拉夫縣存貸協(xié)會訴聯(lián)邦住房貸款銀行委員會案

　　西海倫娜存貸協(xié)會（West Helena Savings & Loan Association）和伍德拉夫縣存貸協(xié)會（Woodruff County Savings & Loan Association）是兩家在阿肯色州注冊的存貸協(xié)會，根據(jù)阿肯色州法律的要求，其在開業(yè)之前必須獲得聯(lián)邦儲蓄與信貸保險，而且只能在保險有效期內(nèi)營業(yè)。于是西海倫娜存貸協(xié)會和伍德拉夫縣存貸協(xié)會先后向聯(lián)邦住房貸款銀行委員會提出參保申請，但遭到拒絕。于是，兩家存貸協(xié)會先后將聯(lián)邦住房貸款銀行委員會告上法院，阿肯色州東區(qū)聯(lián)邦法院合并審理的兩個案件。

　　聯(lián)邦住房貸款銀行委員會為什么要拒絕兩家存貸協(xié)會的參保申請呢？原來政府部門發(fā)現(xiàn)，兩家存貸協(xié)會的營業(yè)區(qū)域里已有存貸協(xié)會，其業(yè)務(wù)與先前成立的存貸協(xié)會重合，因此政府部門認(rèn)為不存在公眾或者社區(qū)對這兩家存貸協(xié)會提供服務(wù)的需求，給予兩家存貸協(xié)會保險將對聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司產(chǎn)生不能接受的風(fēng)險。聯(lián)邦住房貸款銀行委員會采納了政府部門的觀點(diǎn)，認(rèn)為：如果對存貸協(xié)會提供的服務(wù)沒有需求，這樣的機(jī)構(gòu)不可能成功，如果發(fā)生破產(chǎn)的話，將可能損害儲戶的存款，而如果保險申請被授予，這些存款將由聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司賠償。更進(jìn)一步說，如果在給定地域內(nèi)現(xiàn)有的服務(wù)被不必要地重復(fù)，其后果可能導(dǎo)致原有機(jī)構(gòu)和新機(jī)構(gòu)同時破產(chǎn)，并對業(yè)務(wù)重復(fù)的兩個存貸協(xié)會的存款帶來損失，如果新舊兩個存貸協(xié)會的存款被保險所覆蓋，這一損失不得不由聯(lián)邦儲蓄與信貸保險公司償付。

　　西海倫娜存貸協(xié)會和伍德拉夫縣存貸協(xié)會認(rèn)為聯(lián)邦住房貸款銀行委員會無權(quán)在法律之外另定標(biāo)準(zhǔn)。對此，聯(lián)邦住房貸款銀行委員會認(rèn)為，其對州存貸協(xié)會提出的參保申請擁有廣泛的裁量權(quán)，在行使裁量權(quán)時不限于考慮《國家住宅法案》1726（c）節(jié)具體規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，可以將相關(guān)的所有因素都考慮進(jìn)去，包括申請人擬向公眾提供的服務(wù)缺乏經(jīng)濟(jì)上的必要。

　　然而，法院并不接受聯(lián)邦住房貸款銀行委員會的觀點(diǎn)。聯(lián)邦第八巡回區(qū)上訴法院判決認(rèn)為，國會法案規(guī)定了州存貸協(xié)會有資格取得聯(lián)邦儲蓄與信貸保險，是否被接受只受制于《國家住宅法案》1726（c）節(jié)表述的拒絕標(biāo)準(zhǔn)。國會似乎不可能意圖讓聯(lián)邦住房貸款銀行委員會對已經(jīng)注冊的存貸協(xié)會提出的參保申請進(jìn)行評價時，還要重新考慮保險項下的服務(wù)是否符合該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的需要這樣根本性的、在注冊時已經(jīng)考慮過的問題。判決支持原告請求給予存款保險的訴訟請求。

　　能設(shè)分支機(jī)構(gòu)嗎

　　聯(lián)邦注冊與州注冊的差異

　　由于聯(lián)邦法案并沒有禁止在聯(lián)邦注冊的存貸協(xié)會建立分支機(jī)構(gòu)，因此聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許聯(lián)邦存貸協(xié)會在各州自由地建立分支機(jī)構(gòu)，隨后擴(kuò)展到建立跨州的分支機(jī)構(gòu)。這一注冊優(yōu)于商業(yè)銀行，因?yàn)楦鶕?jù)《麥克法登法案》,聯(lián)邦注冊的商業(yè)銀行是否能在注冊地以外的州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，取決于州法律的規(guī)定，而聯(lián)邦存貸協(xié)會則不受此限制。這樣的結(jié)果使很多州為了保護(hù)本州存貸協(xié)會能與聯(lián)邦存貸協(xié)會平等競爭，被迫允許本州存貸協(xié)會在州的范圍內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，由于存貸協(xié)會自身性質(zhì)所限，無論是聯(lián)邦注冊的存貸協(xié)會，還是州注冊的存貸協(xié)會，很少有存貸協(xié)會從事范圍很廣的分支業(yè)務(wù)。即便如此，存貸協(xié)會設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的權(quán)利仍然遭到銀行的嫉妒。

　　北阿靈頓國民銀行訴科尼聯(lián)邦存貸協(xié)會案

　　發(fā)生在20世紀(jì)50年代初的北阿靈頓國民銀行訴科尼聯(lián)邦存貸協(xié)會（North Arlington National Bank v. Kearny Federal Savings & Loan Ass'n）一案中，北阿靈頓國民銀行認(rèn)為科尼聯(lián)邦存貸協(xié)會設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的行為有違《全國性銀行法案》。根據(jù)該法案，聯(lián)邦注冊的銀行不能擁有分支機(jī)構(gòu)，給予銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的特權(quán)受到非常嚴(yán)格的限制。但這一觀點(diǎn)并未得到美國聯(lián)邦上訴法院第三巡回區(qū)法庭支持。法庭認(rèn)為，不能將聯(lián)邦存貸協(xié)會設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的權(quán)利與聯(lián)邦銀行權(quán)利受限進(jìn)行簡單的類比。雖然存貸協(xié)會的一些業(yè)務(wù)與銀行相同，但是存貸協(xié)會不從事一般的銀行業(yè)務(wù)，它們是根據(jù)國會法案確定的目的而組建的儲蓄機(jī)構(gòu)，在這些機(jī)構(gòu)中，人們存入的資金是為購房融資做準(zhǔn)備，不存在這樣的危險，即任何單個存貸協(xié)會會成為巨型的壟斷者，協(xié)會的投資區(qū)域是有限的。允許存貸協(xié)會設(shè)立分支機(jī)構(gòu)可能是好的實(shí)踐，這樣可以不再注冊大量極小而不能成功運(yùn)營的協(xié)會，相反讓一家有聲望的協(xié)會通過分支機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)、方便客戶更有效率。基于此，法庭最終判決駁回銀行要求禁止聯(lián)邦存貸協(xié)會設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的訴訟請求。

　　能多元化經(jīng)營嗎

　　儲蓄機(jī)構(gòu)從誕生之時起，其業(yè)務(wù)范圍就受到嚴(yán)格的限制。隨著金融管制的逐步放開，儲蓄機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)的吸攬存款和發(fā)放抵押貸款的業(yè)務(wù)之外，也可以從事其他一些金融業(yè)務(wù)。但是，不是由儲蓄機(jī)構(gòu)直接做，而是通過投資設(shè)立子公司實(shí)施。自20世紀(jì)50年代以后，擁有聯(lián)邦執(zhí)照的存貸協(xié)會被允許組建服務(wù)公司（service corporation, SC）從事多元化業(yè)務(wù)。當(dāng)然，每家存貸協(xié)會投資于服務(wù)公司的數(shù)額被限制在其總資產(chǎn)的3%以內(nèi)；而服務(wù)公司的投資應(yīng)保持在低于行業(yè)總資產(chǎn)2%的水平。

　　服務(wù)公司的業(yè)務(wù)包括：不動產(chǎn)開發(fā)和財產(chǎn)管理，保險代理及經(jīng)紀(jì)服務(wù)，評估服務(wù)，數(shù)據(jù)處理服務(wù)，以及消費(fèi)者貸款等。到了20世紀(jì)80年代，服務(wù)公司已經(jīng)沒有什么限制，幾乎可以投資于任何一種業(yè)務(wù)。

　　▲ 儲蓄機(jī)構(gòu)是以互助金融起家，這也是為官方所接受并給予優(yōu)惠政策扶持的原因，但官方也并不希望其長得太大，或者離開其設(shè)立本意太遠(yuǎn)。圖為20世紀(jì)50年代美國德克薩斯州某地公交車上的西南儲貸協(xié)會廣告

　　儲蓄銀行與存貸協(xié)會：長相不一的兄弟

　　儲蓄銀行與存貸協(xié)會雖然都具有“互助金融”基因，但是在管制和經(jīng)營上還是一定差異。雖然是“兄弟”，但長相卻不一樣。

　　就資產(chǎn)構(gòu)成而言，儲蓄銀行更靠近商業(yè)銀行，它可以吸收活期存款，并在規(guī)定的限額內(nèi)發(fā)放商業(yè)貸款。而存貸協(xié)會在資產(chǎn)選擇受到很大限制，由于管制和稅法的融合，存貸協(xié)會80%以上的資產(chǎn)都與抵押有關(guān)。

　　就監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，1978年之前，儲蓄銀行只在州注冊，實(shí)行的監(jiān)管單軌制。1989年儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局（OTS）成立后，儲蓄銀行的聯(lián)邦注冊才落地，雙軌制正式實(shí)行；而存貸協(xié)會雖然起步比儲蓄銀行晚，但是受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)關(guān)注卻比儲蓄銀行早的多。1932年《聯(lián)邦住房貸款銀行法案》創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦住房貸款銀行委員會，確立了存貸協(xié)會聯(lián)邦注冊體制，存貸協(xié)會的雙軌制監(jiān)管比儲蓄銀行早了50年。

　　就存款保險而言，所有在聯(lián)邦注冊的儲蓄機(jī)構(gòu)，包括聯(lián)邦儲蓄銀行和聯(lián)邦存貸協(xié)會都由儲蓄協(xié)會保險基金（SAIF）保險。但在各州注冊的儲蓄銀行則由聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）旗下的銀行保險基金（BIF）保險。前者的保險費(fèi)用比后者要高，州注冊的儲蓄銀行的保險費(fèi)率只是存貸協(xié)會的五分之一。因此存貸協(xié)會在與儲蓄銀行、商業(yè)銀行的競爭中處于不利的地位。

　　過三大測試關(guān)

　　▲ 房地美主要是從美國的貸款人那里購買按揭貸款，再將它們打包成證券銷售給全球的投資者，目的是保證按揭貸款的貸款人可以持續(xù)地獲得資金流，并為中低收入的房屋所有者和租賃者提供更低的住房費(fèi)用和更易的住房融資方法

　　儲蓄機(jī)構(gòu)除了在設(shè)立、參加存款保險時要經(jīng)過嚴(yán)格的審查外，在享受稅收優(yōu)惠、獲得政府資金支持、拓展業(yè)務(wù)范圍等方面還要經(jīng)過嚴(yán)格的測試，只有那些合格儲蓄貸款人（Qualified Thrift Lender，QTL）才有資格取得上述特權(quán)。

　　● 國內(nèi)稅務(wù)署測試

　　儲蓄機(jī)構(gòu)享受減免收入稅的特權(quán)，1951年《收入法案》將存貸協(xié)會納入納稅機(jī)構(gòu)之列，但是指導(dǎo)1995年之前，存貸協(xié)會還和信用合作社一樣免交聯(lián)邦收入稅。與商業(yè)銀行相比，存貸協(xié)會每年的壞賬準(zhǔn)備金增額的稅收減免方式還是較為寬松。在1996年之前，存貸協(xié)會可以被減免8%的收入稅 這意味著它們的壞賬準(zhǔn)備扣除額高于商業(yè)銀行。當(dāng)然，對儲蓄機(jī)構(gòu)的減免稅是有條件的，它必須是得到國內(nèi)稅務(wù)署（IRS）認(rèn)可的合格儲蓄貸款人（Qualified Thrift Lender，QTL），為此，國內(nèi)稅務(wù)署每年都要進(jìn)行合格儲蓄貸款人的測試。因?yàn)閲鴥?nèi)稅務(wù)署將減免合格儲蓄貸款人的稅款視為一種補(bǔ)貼，稅務(wù)署要求儲蓄機(jī)構(gòu)須將補(bǔ)貼返還給住宅借款者。

　　1996年《小企業(yè)工作保護(hù)法案》（Small Business Job Protection Act，SBJPA)要求從1998年起，無論存貸協(xié)會的壞賬損失準(zhǔn)備采取何種會計方法，都與納稅收入同等征稅。由于聯(lián)邦稅收優(yōu)惠被取消，存貸協(xié)會失去了滿足國內(nèi)稅務(wù)署測試嚴(yán)格要求的動力，其動力轉(zhuǎn)向采取更加靈活的資產(chǎn)組合結(jié)構(gòu)，而不是偏向于住宅貸款。

　　● 聯(lián)邦住房貸款銀行委員會測試

　　與國內(nèi)稅務(wù)署一樣，聯(lián)邦住房貸款銀行委員會（Federal Home Loan Bank Board，F(xiàn)HLBB）也進(jìn)行合格儲蓄貸款人（QTL）測試，通過測試的聯(lián)邦儲貸機(jī)構(gòu)可以發(fā)行信用卡和教育貸款；同時，只有通過測試，儲貸機(jī)構(gòu)才可以獲得從聯(lián)邦住房貸款銀行委員會借款的特權(quán)。此外，由于儲貸機(jī)構(gòu)不是銀行，其資產(chǎn)組合中必須主要由消費(fèi)者貸款、小企業(yè)貸款和抵押貸款為主，如果儲貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向新類型、風(fēng)險高的家庭權(quán)益消費(fèi)者貸款的話，也得通過合格儲蓄貸款人測試。

　　● 州儲貸監(jiān)管機(jī)構(gòu)測試

　　獲得聯(lián)邦特許經(jīng)營的單一存貸持股公司（unitary savings and loan holding company, USLHC，即一家公司控制單一儲蓄銀行或存貸協(xié)會的金融控股公司）可以在各州自由建立分支機(jī)構(gòu)，如果能夠通過州儲貸監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合格儲蓄貸款人（QTL）的話，就可以不受各州法律對其業(yè)務(wù)范圍的限制。除了儲貸業(yè)務(wù)外，單一存貸持股公司還可以從事任何商業(yè)實(shí)務(wù)，包括保險、承銷、證券經(jīng)紀(jì)、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)和開發(fā)，以及其他商業(yè)業(yè)務(wù)。

　　轉(zhuǎn)制的抉擇

　　▲ 美國的儲蓄機(jī)構(gòu)雖然以小本生意起家，但是在激烈的市場競爭中，許多機(jī)構(gòu)都想將自己做大，盲目擴(kuò)張的機(jī)構(gòu)不在少數(shù)，在每次的金融危機(jī)中不少儲蓄機(jī)構(gòu)倒閉，甚至連做到全美存款行業(yè)第六的華盛頓互惠銀行也在2008年金融危機(jī)中轟然倒下。圖為美國俄亥俄州希德尼（Sidney, Ohio）的人民聯(lián)邦儲貸協(xié)會（Peoople's Federal Saving & Loan Association）大樓。該大樓建于1918年，由美國建筑大師沙利文（Louis Sullivan）設(shè)計，現(xiàn)為美國“國家歷史地標(biāo)”（Natinal Historic Landmark）

　　儲蓄機(jī)構(gòu)是以互助金融起家，這也是為官方所接受并給予優(yōu)惠政策扶持的原因，但官方也并不希望其長得太大，或者離開其設(shè)立本意太遠(yuǎn)。因此，儲蓄機(jī)構(gòu)最初受到了很多的法律制約，比如，起初住宅按揭只可以儲蓄機(jī)構(gòu)營業(yè)地50英里以內(nèi)的財產(chǎn)做擔(dān)保，但后來被逐漸廢除；又比如活期存款利率限制制約了儲蓄機(jī)構(gòu)存款的增長，由于“Q條例”規(guī)定活期存款不準(zhǔn)付息，定期存款的利息有上限，這就使儲蓄機(jī)構(gòu)在20世紀(jì)60年代末期利率上升之時遭受了重大的損失，因?yàn)樗鼈兊拇罅抠Y金被能支付較高利率的金融工具吸引走了。1970年，馬薩諸塞州的一家儲蓄銀行將支票存款賬戶改頭換面成“可轉(zhuǎn)讓支付命令書賬戶”(NOW)。客戶簽發(fā)這種支付命令書后，銀行就可以代為付款，這種支付命令書還具有背書轉(zhuǎn)讓的功能，這就成了沒有支票名義的支票，但是在法律上又不作為支票賬戶，因此互助儲蓄銀行可以不受有關(guān)支票賬戶法規(guī)的限制，繼續(xù)支付利息。客戶因此可以在擁有支票便利的同時，享有利息的優(yōu)惠。

　　當(dāng)然，上述這些限制與規(guī)避限制的做法為儲蓄機(jī)構(gòu)的生存贏得了空間，但是如果儲蓄機(jī)構(gòu)想有較大的發(fā)展，還需要在體制上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，包括從互助制轉(zhuǎn)為股份制，甚至從儲蓄機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為商業(yè)銀行。

　　● 從互助制轉(zhuǎn)為股份制

　　受設(shè)立宗旨的制約，監(jiān)管部門對儲蓄機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款和投資的權(quán)限做了嚴(yán)格的限制，這使得儲蓄機(jī)構(gòu)的特許狀比商業(yè)銀行的特許狀有更多的局限性。儲蓄機(jī)構(gòu)的商業(yè)貸款不得超過其資產(chǎn)的20%，消費(fèi)貸款（不包括房屋按揭、信用卡和教育貸款）不得超過資產(chǎn)的35%，非住宅不動產(chǎn)貸款不能超過儲蓄機(jī)構(gòu)資本的40%。

　　為了擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，同時也為了滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷提高的資本金的要求，儲蓄機(jī)構(gòu)開始考慮從互助制轉(zhuǎn)為股份制。以籌得更多的資本金來滿足監(jiān)管要求。早期所有的聯(lián)邦存貸協(xié)會都是互助制，1933年《房主貸款法案》允許成立的聯(lián)邦存貸協(xié)會，也只是互助制特許狀，直到1948年國會修改《房主貸款法案》之后，才允許聯(lián)邦互助制存貸協(xié)會轉(zhuǎn)變?yōu)橹莨煞葜拼尜J協(xié)會，但受一定的限制。此后，允許由互助制轉(zhuǎn)為股份制的政策時緊時松，但其閘門始終是敞開的。1980年，僅有20%的儲蓄機(jī)構(gòu)被允許發(fā)行股票，而到20世紀(jì)90年代末，大約有61%的儲蓄機(jī)構(gòu)通過股票融資。儲蓄機(jī)構(gòu)必須獲得發(fā)行股票的特許權(quán)才能進(jìn)行合并或轉(zhuǎn)成商業(yè)銀行。較大的股份制儲蓄機(jī)構(gòu)是單一存貸持股公司，1997年大約有700家單一存貸控股公司在經(jīng)營。

　　1982年《甘恩-圣哲曼儲蓄機(jī)構(gòu)法案》（Garn-St Germain Depository Institutions Act）賦予聯(lián)邦住房貸款銀行委員會（FHLBB）向儲蓄機(jī)構(gòu)頒發(fā)聯(lián)邦股份制特許狀的權(quán)力，從此，股份制特許狀成為儲蓄機(jī)構(gòu)首選的組織形式，隨之而來的是單一存貸持股公司的不斷增加。整個20世紀(jì)80年代，有超過500家儲蓄機(jī)構(gòu)從互助制轉(zhuǎn)制為股份制，和以往相比，這是一個很快的速率，而且這種轉(zhuǎn)變的步伐在20世紀(jì)90年代仍未停止腳步。向股份制轉(zhuǎn)變也簡化了兼并活動，這與行業(yè)中擴(kuò)大的一體化趨勢相一致。根據(jù)儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局的要求，轉(zhuǎn)制過程中出售的股份首先提供給合格的儲戶，最多只能購買不超過全部發(fā)行股份的5%，對股份不感興趣的儲戶可以將他們的購買權(quán)轉(zhuǎn)讓給感興趣的儲戶。

　　● 從儲蓄機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行

　　在1996年取消儲蓄機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠之前，很少有儲蓄機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為商業(yè)銀行，如果儲蓄機(jī)構(gòu)想轉(zhuǎn)制為商業(yè)銀行，不僅失去了壞賬處理方面的特殊稅收優(yōu)惠待遇，而且還必須不足超額的壞賬準(zhǔn)備。因此，可以說稅收優(yōu)惠成為儲蓄機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的主要障礙。

　　然而，隨著1996年《小企業(yè)工作保護(hù)法案》取消儲蓄機(jī)構(gòu)壞賬準(zhǔn)備上的優(yōu)惠待遇，使儲蓄機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為商業(yè)銀行更具有了吸引力。就資產(chǎn)結(jié)構(gòu)而言，1996年底，商業(yè)銀行所持的資產(chǎn)組合多樣化程度最高，貸款類型也非常多。而儲蓄機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)多樣化程度最低，不僅比不上商業(yè)銀行，也比不上信用合作社。其中62%的資產(chǎn)是房地產(chǎn)貸款，4%是消費(fèi)貸款，而商業(yè)貸款僅占1%。這樣一種房地產(chǎn)貸款集中化的結(jié)構(gòu)使儲蓄機(jī)構(gòu)面臨地區(qū)市場和房地產(chǎn)市場不斷變化的風(fēng)險。由于大部分房地產(chǎn)抵押貸款是長期貸款和固定利率的貸款，儲蓄機(jī)構(gòu)面對的利率風(fēng)險比其他存款機(jī)構(gòu)更高。即使長期房地產(chǎn)抵押貸款利率可變，但這個利率也比存款利率變動要慢。這些因素都會促成一些儲蓄機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為商業(yè)銀行，但是大多數(shù)儲蓄機(jī)構(gòu)還是選擇堅守。

　　● 來自吉利美和房地美的競爭

　　儲蓄機(jī)構(gòu)是民間互助型金融機(jī)構(gòu)，按照原來的法案，儲蓄機(jī)構(gòu)可以提供住房抵押貸款，而其他金融機(jī)構(gòu)則不能提供此類服務(wù)。然而，隨著管制的放松，儲蓄機(jī)構(gòu)面臨的競爭日益加劇，這些競爭不僅來自擴(kuò)大發(fā)放住房抵押貸款的商業(yè)銀行，而且還來自于吉利美和房地美的競爭。

　　吉利美的前身是根據(jù)1934年《國民住宅法案》于1938年成立的國民按揭協(xié)會，主要是購買和銷售由聯(lián)邦住房管理局提供保險的不動產(chǎn)按揭貸款。1954年協(xié)會改制為“公私合營”，政府持有優(yōu)先股，普通股則為私人持有。1968年，協(xié)會一分為二，一為政府國民按揭協(xié)會（簡稱吉利美，GNMA或Ginnie Mae）歸屬于聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部管理，另一為聯(lián)邦國民按揭協(xié)會（簡稱為房利美，F(xiàn)annie Mae）,完全私有。

　　1970年根據(jù)國會法案組建的房地美全稱為聯(lián)邦住房按揭公司（簡稱房地美，F(xiàn)reddie Mac），主要是從全國的貸款人那里購買按揭貸款，再將它們打包成證券銷售給全球的投資者，目的是保證按揭貸款的貸款人可以持續(xù)地獲得資金流，并為中低收入的房屋所有者和租賃者提供更低的住房費(fèi)用和更易的住房融資方法。

　　吉利美、房地美以及房利美不受存款準(zhǔn)備金、存款保險金、資本要求以及其他對存款機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格管制的約束，因此其運(yùn)營成本低于儲蓄機(jī)構(gòu)。此外，作為政府企業(yè)（government corporation）或政府支持企業(yè)（government-sponsored enterprises，GSE），它們發(fā)行的債券享有準(zhǔn)主權(quán)待遇，融資成本也很低，能夠在住房抵押貸款方面與儲蓄機(jī)構(gòu)展開競爭。

　　啟示

　　● 以市場化互助金融手段解決住房問題

　　住房問題關(guān)乎民生與消費(fèi)，因此，世界上許多國家都非常關(guān)注這一問題。解決住房問題，特別是低收入人群的住房問題的途徑多種多樣，從大的方面看主要有兩類，一類是政府主導(dǎo)，另一類是市場主導(dǎo)。而美國則是通過市場化互助金融手段解決千萬低收入家庭住房問題的典范。在這方面，儲蓄機(jī)構(gòu)的作用功不可沒。

　　在美國，國家并未強(qiáng)制要求就業(yè)人員繳納住房公積金，就業(yè)人員，特別是低收入就業(yè)人員主要通過互助式金融來解決自己的住房問題。當(dāng)然，國家對互助式金融給予必要的收受優(yōu)惠和政策支持，同時還設(shè)立政府企業(yè)和政府支持企業(yè)吉利美、房地美和房利美來參與住房金融市場活動。雖然，美國發(fā)生過多起儲蓄機(jī)構(gòu)信貸危機(jī)，特別是2008年次貸危機(jī)引發(fā)全球危機(jī)，但是這些并沒有改變以市場化金融解決住房問題的取向，也沒有造成大批低收入家庭居無住所的危機(jī)局面。此外，堅持市場化金融解決住房問題，也減輕了政府的財政壓力和執(zhí)政壓力。

　　● 多類型存款機(jī)構(gòu)共存可滿足不同層次金融需求

　　在美國，儲蓄機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行、信用合作社并列成為三大存款機(jī)構(gòu)。它們各自的定為和服務(wù)對象各不相同。商業(yè)銀行主要服務(wù)對象是中產(chǎn)階級和大中型企業(yè)，雖然商業(yè)銀行也為社區(qū)低收入人群服務(wù)，但是這是法律強(qiáng)制施行的“搭配”；信用合作社的服務(wù)對象主要是同一職業(yè)背景的人群、同一團(tuán)體的人群、同一社區(qū)的人群，既有低收入人群組成的信用合作社，也有中高收入人群組成的信用合作社，總之是一個熟人互助型金融機(jī)構(gòu)；儲蓄機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象主要是低收入群體，主要目的是幫助解決住房需求。當(dāng)然，這三類不同存款機(jī)構(gòu)，每類機(jī)構(gòu)中的單個機(jī)構(gòu)的規(guī)模也大小不等，也有各自的細(xì)分市場。

　　● 盲目擴(kuò)張的代價

　　美國的儲蓄機(jī)構(gòu)雖然以小本生意起家，但是在激烈的市場競爭中，許多機(jī)構(gòu)都想將自己做大，盲目擴(kuò)張的機(jī)構(gòu)不在少數(shù)，在每次的金融危機(jī)中不少儲蓄機(jī)構(gòu)倒閉，甚至連做到全美存款行業(yè)第六的華盛頓互惠銀行也在2008年金融危機(jī)中轟然倒下。

　　本文參考書目

　　1.莉莎·布魯姆（Lissa L. Broome）、杰里·馬卡姆( Jerry W. Markham)著，李杏杏、沈曄、王宇力譯，何美歡審校：《銀行金融服務(wù)業(yè)務(wù)的管制 案例與資料（第二版）》。法律出版社，2006年7月版。

　　2.莫娜·J·加德納（Mona J. Gardner）、迪克西·L·米爾斯（Dixie L. Mills）、伊麗莎白·L·庫珀曼（Elizabeth S. Cooperman），劉百花、駱克龍、張慶元、張大威譯：《金融機(jī)構(gòu)管理 資產(chǎn)/負(fù)債》。中信出版社，2005年5月版。

　　（作者單位為中信集團(tuán)有限責(zé)任公司。本文僅代表個人觀點(diǎn)，與其所在機(jī)構(gòu)無關(guān)。刊載于《當(dāng)代金融家》2015年第9期、第10期）