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　　朱從玖 盧子躍

　　保險是完善社會治理體系的重要政策工具

　　——基于寧波保險創(chuàng)新綜合示范區(qū)的探索與實踐

　　完善社會治理體系，創(chuàng)新社會治理方法，提高社會治理水平，是我國全面建設小康社會面臨的一項緊迫任務。黨的十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，進一步深化改革，要形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序；十八屆四中全會強調依法治國，提出要以法制建設推進社會治理體制的創(chuàng)新。這些重要論述，不僅把社會治理工作提升到了戰(zhàn)略全局的高度，而且賦予了新的意義和內涵，即政府應做到有所為、有所不為，要更多地運用市場化、制度化的手段來改進和完善社會治理。

　　長期以來，受傳統(tǒng)計劃經濟體制影響，我們的政府成了全能政府，政府承擔了無限責任，市場的作用、社會的作用受到了限制。公共服務都是政府沖在第一線，投入大量人力物力，在社會管理方面既有越位問題，也有缺位問題。隨著社會主義市場經濟體制的確立和完善，政府職能也需要從完全由行政主導的“社會管理”向強調管理和服務相融合的“社會治理”轉變。

　　當前我國社會發(fā)展正處于關鍵的變革期，社會日益多元化，社會主體之間的利益訴求差異加大，由此產生的矛盾和糾紛增多，風險進一步凸顯。隨著我國經濟總量到了全球第二，政府“無限責任”與“有限財力”之間的矛盾隨著經濟總量的擴大變得越來越突出，政府以往簡單直接、大包大攬，既當運動員又當裁判員的管理模式，已不適應現(xiàn)代市場經濟和法制社會的要求。因此，政府需要利用更多的市場化工具來解決社會治理問題，社會治理體系急需完善和創(chuàng)新。

　　保險作為一種市場化的風險管理機制和社會互助機制，與經濟社會發(fā)展的各個方面聯(lián)系緊密，保險業(yè)已成為參與社會治理的重要力量。概括來講，保險在社會治理的以下方面可以發(fā)揮其獨特且不可替代的作用：一是在時間和空間上分散轉移風險，穩(wěn)定政府、企業(yè)和居民對未來的預期。政府在平時投入少量資金購買保險，可以放大財政支出的杠桿效應，在災害事故發(fā)生時，為廣大城鄉(xiāng)居民提供數(shù)十倍的風險保障，有效緩解災害救助的壓力。二是促進政府職能轉變，提高公共服務的效率。保險機構參與社會治理具有專業(yè)、服務和成本優(yōu)勢。政府以購買服務的方式，利用保險公司的技術、網(wǎng)點、人才等資源，委托保險公司經辦或代辦公共服務，有助于轉變政府職能，節(jié)省人員和經費，提高工作效率。三是創(chuàng)新風險管理模式，有效防范和管理各類風險。風險管理是保險具有的天然屬性，作為專業(yè)的第三方主體，保險公司有很強的經濟驅動力來主動管理風險，實現(xiàn)事前、事中和事后的全過程管理。通過“保險+服務”的模式，保險公司與投保客戶、政府形成了利益共同體，保險公司會主動實現(xiàn)風險管理的關口前移，并利用其豐富的風險管理經驗，以及廣闊的服務網(wǎng)絡，實現(xiàn)專業(yè)化的防災防損來緩釋風險。四是促進經濟提質增效，為國民經濟發(fā)展增添新動力。經濟可持續(xù)發(fā)展是社會穩(wěn)定的基本前提，保增長才能保穩(wěn)定、保就業(yè)。在我國金融行業(yè)中，保險資金具有長期性、穩(wěn)定性等特點，是未來中長期資金的主要提供方。近年來，保險業(yè)主動服務經濟結構調整，在建立完善科技保險體系、提高小微企業(yè)融資能力、促進居民消費、支持企業(yè)“走出去”等方面，發(fā)揮了越來越顯著的作用。

　　保險是一種多元化、全過程的融管理與服務于一體的綜合性金融工具。把保險機制用好了，用活了，可以減輕政府社會治理的壓力，使保險成為政府強化、優(yōu)化社會治理的“助手”和“眼睛”。從這個意義上講，保險所提供的不僅僅是金融產品和服務，而是一種更有效率地實現(xiàn)社會長治久安的制度安排，是完善社會治理體系的重要政策工具。

　　寧波市保險創(chuàng)新綜合示范區(qū)建設為社會治理開辟了新路

　　2014年9月，浙江省政府率先制定出臺了新“國十條”的貫徹落實意見，寧波市獲批成為全國首個“會省市共建”的保險創(chuàng)新綜合示范區(qū)。一年來，在中國保監(jiān)會的大力支持和省政府的高度重視下，寧波市緊緊圍繞經濟社會發(fā)展關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，把保險作為推動社會治理的有效抓手，主動服務于社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化建設，形成了一批有特色、可持續(xù)、可復制的保險創(chuàng)新成果，提高了管理效率，降低了行政成本，增進了社會福祉，為全省的社會治理體制創(chuàng)新起到了示范探路作用。

　　提升災害救助能力，構筑風險防護網(wǎng)。寧波市地處東南沿海，臺風等自然風險頻發(fā)，造成的經濟損失十分嚴重。2014年11月，寧波市巨災保險試點正式實施，為全市1000萬城鄉(xiāng)居民（含外來人口）因臺風、暴雨和洪水等災害風險造成的人身及財產損失提供6億元風險保障。巨災保險將目前以政府財政為主的巨災損失救助補償模式，向以保險賠付、巨災基金、政府財政為共同支撐的多元化模式轉變,極大地提升了城市的災害救助能力。在2015年的“燦鴻”和“杜鵑”臺風中，寧波啟動巨災保險機制，既堅持政府在災害救助中的主導作用，又充分發(fā)揮保險在創(chuàng)新社會治理方式、完善災害救助體系中的獨特作用,較好地起到了風險“緩沖墊”和社會“穩(wěn)定器”的作用。以臺風“燦鴻”為例，保險公司一星期之內就完成了6.7萬戶受災居民的查勘和5.1萬戶的定損，累計定損2900多萬元，不僅使災害救助效率得到了顯著提升，居民損失得到了補償，而且促進了政府、市場與社會組織共同參與公共救助體系的建立。

　　為應對自然災害，增強農業(yè)的抗風險能力，寧波市政府指導保險公司不斷完善和創(chuàng)新政策性農業(yè)保險，農險險種從最初的9個增加到目前的26個，參保農戶達到了17.7萬戶，保障金額超過53.8億元，為農業(yè)生產經營構筑了風險防護網(wǎng)，有效避免農民因災致貧、返貧，為農業(yè)救災復產和農民利益提供了堅實保障。

　　完善社會風險管理，實現(xiàn)主動防控。寧波市城鄉(xiāng)一體化建設處于全國前列，在城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展過程中，許多社會性風險也隨之產生。寧波圍繞建筑住房安全、食品安全、危化品公共安全等黨委政府最關注的領域，通過政府購買保險服務的方式，引入保險機制參與社會風險管理，通過“保險+服務”的方式，由保險公司配合政府部門主動預防和控制風險。

　　構建食品安全保險體系，保障“舌尖”上的安全。2015年5月，寧波市鄞州區(qū)開展全國首個區(qū)域性公共食品安全責任保險試點，使全區(qū)80余萬城鄉(xiāng)居民、近10萬中小學、幼兒園師生及數(shù)萬建筑施工人員獲得了食品安全保障。保險公司專門設立運營服務中心，當食品安全危機發(fā)生時積極進行事故處理、查勘賠款、糾紛調解等應急處置，還發(fā)揮專業(yè)特長，積極為政府相關部門提供食品安全風險評級、監(jiān)管協(xié)助、危機預警、急救宣傳、危機反思等一攬子增值服務。

　　推行建筑領域系列保險，保障群眾居有良廈。今2015年7月，寧波市在鎮(zhèn)海區(qū)率先推出了全國第一個區(qū)域性城鎮(zhèn)居民住房綜合保險試點，政府出資204萬元，為全區(qū)1834棟老舊住房上了保險、提供監(jiān)測管理。下步寧波還將按照“保險+服務”模式，在全大市推廣住房綜合保險，并建立從工程投標履約、建筑質量到老舊房屋安全的建筑物全生命周期的保險體系。

　　理順政府職能，體現(xiàn)社會共治。隨著社會經濟發(fā)展，各類社會風險和矛盾不斷出現(xiàn)，各級政府工作不能再滿足于以往的大包大攬，而是要重新認識和理順政府職能，積極整合社會資源，引導和協(xié)調社會發(fā)展。在這一過程中保險也起到了重要作用。

　　近年來，寧波市嘗試將保險創(chuàng)新引入到社會糾紛處理和社會保障之中，取得了很好的效果。早在2008年，寧波市就率先探索“醫(yī)療責任保險”應用于解決醫(yī)療糾紛。經過近十年的努力，寧波已經形成了“人民調解+保險理賠”的模式，用市場化手段解決醫(yī)患矛盾，被譽為醫(yī)療糾紛的“寧波解法”。寧波的寧海、象山等地采用“政府托盤，部門監(jiān)管，商業(yè)保險運作”的第三方管理模式，委托保險機構經辦新型農村合作醫(yī)療、新型城鎮(zhèn)醫(yī)療保險等社會保障業(yè)務，政府從具體事務中超脫出來，改為制定規(guī)則和對保險服務進行監(jiān)督，節(jié)約了人力和資源成本。保險公司發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在參保人住院后安排專管員去醫(yī)院調查核對，嚴格審核，避免冒名、掛床等弄虛作假現(xiàn)象發(fā)生，維護公平公正。

　　在保險創(chuàng)新中，政府尊重和重視人民群眾的創(chuàng)造精神，同時借助組織機構創(chuàng)新，滿足人民群眾自我管理和自我服務的需求2014年，寧波設立了全國首家保險互助聯(lián)社——慈溪龍山鎮(zhèn)保險互助聯(lián)社，得到了廣大農村百姓的歡迎，村民投保率從2014年的30%遞增到目前70%，為參保社員提供風險保障近1億元，村民主動參保意識不斷增強，保障范圍也從家庭財產險、人身意外險拓展到了大病醫(yī)療補充保險。互助保險不僅改善保險服務，更是農村治理模式、基層組織建設的創(chuàng)新，對于營造和諧社會、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化等都具有重要意義。

　　助推經濟發(fā)展，反哺實體經濟。經濟發(fā)展是社會穩(wěn)定的基石，社會治理同樣要求經濟應具備可持續(xù)發(fā)展能力，即保險要為當?shù)氐闹行∑髽I(yè)、特色產業(yè)提供風險保障，同時還要借助保險積累資金的職能反哺當?shù)亟洕��?

　　在推動中小企業(yè)和特色產業(yè)發(fā)展中，寧波市于2009年推出了全國首個無抵押無擔保的“小額貸款保證保險”，已累計支持6000多家中小企業(yè)和農戶順利獲得銀行貸款100多億元。2015年1～10月，出口信用保險支持外向型企業(yè)獲得貿易融資36億元，幫助企業(yè)進行海外追逃挽回損失4400萬美元。科技保險為295家高新技術企業(yè)累計提供了1.7億元的創(chuàng)新風險保障資金，涵蓋884件專利發(fā)明以及107名高端人才。

　　隨著示范區(qū)建設發(fā)展，大量保險資金投資寧波市基礎設施建設等經濟社會發(fā)展領域，反哺效應日益體現(xiàn)。近百億保險資金注入，改善了寧波市社會融資結構，為基礎設施建設提供了強大資金保障，開辟了新的直接融資渠道。

　　保險服務社會治理的基本經驗和未來展望

　　寧波市保險創(chuàng)新示范區(qū)建設一年來的工作實踐，使我們對如何推動保險改革創(chuàng)新，服務社會治理體系建設有了更加深刻的認識和體會。在未來工作中，還要繼續(xù)堅持以下四個基本經驗。一是理念先行。社會治理問題千頭萬緒，這就需要我們不斷學習和領會黨中央和國務院的重要思想和核心舉措，找準關鍵問題，堅持“干在實處、走在前列”，創(chuàng)造性地應用保險等市場化、社會化的新手段，轉換機制，另辟蹊徑，破解社會治理的重點難點問題。二是問題導向。示范區(qū)建設中各類保險創(chuàng)新都是從解決現(xiàn)實問題出發(fā)的，只有堅持問題導向才能使示范區(qū)建設落在實處，發(fā)揮實效，也能夠為示范區(qū)的“可復制、可借鑒”提供充分可靠的實踐依據(jù)。三是市場化改革方向。社會治理需要借助越來越多的市場化工具，讓市場為社會治理提供更有效的解決方案，讓政府“有形之手”和市場“無形之手”相互配合，相得益彰。四是合力攻關。社會治理是一個龐大的社會工程，單純依靠任何一種力量都不能長久解決任何一個問題。雖然保險為社會治理提供了新思路、新路徑，但是問題的解決仍然需要各級政府、相關部門和市場主體的參與協(xié)作。示范區(qū)建設、保險服務社會治理既需要基層的探索實踐，更需要國家及中央部委的頂層設計。

　　寧波市以保險創(chuàng)新示范區(qū)建設為契機，在保險服務社會治理方面做了一些積極探索，未來仍需進一步拓寬視野、放大格局，主動對接和服務“一帶一路”等國家戰(zhàn)略，爭創(chuàng)國家級保險創(chuàng)新試驗區(qū)，先行先試，扎實開展創(chuàng)新探索，為全國完善社會治理體系創(chuàng)造更多的經驗。■

　　作者朱從玖為浙江省副省長，盧子躍為寧波市市長

　　（責任編輯 孫芙蓉）