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　　胡懷邦

　　前不久，國務院批復《國家開發銀行深化改革方案》（以下簡稱《方案》），明確了國家開發銀行（以下簡稱“國開行”）開發性金融機構定位和相關政策支持、制度安排，提出國開行要緊緊圍繞服務國家經濟重大中長期發展戰略，充分利用服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優勢，進一步發揮開發性金融在重點領域、薄弱環節、關鍵時期的功能和作用。《方案》的出臺對國開行改革發展具有重要的里程碑意義。

　　開發性金融是傳統政策性金融的深化和發展

　　作為單獨一類金融機構，開發性金融機構在國際上廣泛存在。1979年成立的世界開發性金融機構協會成員遍布全球100多個國家和地區，德國復興信貸銀行、國開行等均是協會成員；二十國集團內也設有“二十國集團國家開發性及公共性金融機構”，由成員國主要開發性金融機構組成，國開行也是其成員之一。近年來，各國普遍重視發揮開發性金融機構的作用。在我國，開發性金融是傳統政策性金融的深化和發展，它以服務國家發展戰略為宗旨，依托國家信用，運用開發性方法和市場化運作，主要從事中長期投融資業務，以保本微利為經營原則，在實現政府發展目標、彌補市場失靈、提供公共產品、提高社會資源配置效率、熨平經濟周期性波動等方面具有獨特優勢，是金融體系中不可替代的重要組成部分。

　　開發性金融既不同于傳統政策性金融，也不同于商業性金融。與傳統政策性金融相比，開發性金融也以服務國家戰略為宗旨、依托國家信用支持，主要區別表現在：一是在運作方式上，傳統政策性金融按照政府指令配置資源，需要政府補貼；而開發性金融按市場化原則運作，強調支持發展與防范風險并重，注重資產質量和整體財務可持續。二是在方法模式上，政策性金融重點滿足項目資金需求，開發性金融不僅強調項目建設，更強調運用開發性方法，開展規劃先行、銀政合作，主動推進市場建設、信用建設，打通融資瓶頸，引導社會資金。三是在項目開發上，傳統政策性金融是在政府嚴格劃定的領域和項目上發揮作用；而開發性金融除少量國家指令項目外，絕大部分項目是根據國家政策導向，面向市場自主開發的。四是在作用效果上，開發性金融比傳統政策性金融效率更高、規模更大、作用更強、影響力更大、風險防控更嚴、更可持續。可以說，市場化運作是開發性金融與政策性金融最顯著的區別。正是因為市場化運作，開發性金融能夠更有效地把政府與市場結合起來，放大政府信用的杠桿作用，從而增強服務國家戰略的主動性和作用力。

　　與商業銀行相比，開發性金融機構在經營目標、業務領域、市場角色、運作模式等方面有明顯不同。第一，經營目標不同。商業銀行以盈利為主要目標，實現股東利益最大化。開發性金融以服務國家戰略和政策任務為目標，在支持發展中防范風險、在防范風險中取得市場業績，遵循“項目自身的戰略必要性、整體業務的財務可平衡性與機構發展的可持續性”原則，資金運作保本微利，讓利實體經濟。第二，業務領域不同。商業銀行主要開展零售業務和短期金融服務。開發性金融機構以中長期投融資業務為主，資產具有長期大額集中特征，主要投向“兩基一支”、社會民生及國際合作等開發性領域。第三，市場角色不同。商業銀行是市場商業性金融業務的主力，但出于盈利性和安全性考慮，難以主動進入市場空白、信用缺損的瓶頸領域和薄弱環節。開發性金融機構則積極支持國家戰略需要但盈利能力較弱的項目，建立“政策入口—開發性金融孵化—市場出口”的機制，在市場空白、缺損的領域主動建設市場、信用和制度，為商業銀行貸款“鋪路搭橋”。從市場建設的角度看，開發性金融機構與商業銀行是“先行”與“跟進”的關系，最終形成支持發展的合力。

　　經過20多年的實踐探索，我國已形成具有中國特色的開發性金融路子。此次深化改革，將國開行定位為開發性金融機構，是對實踐探索的總結和開發性金融作用的充分肯定，符合國家發展戰略的需要，符合優化金融結構和布局的需要，也符合國開行自身發展的實際。首先，我國國情和發展階段需要發揮開發性金融機構作用。我國將長期處于社會主義初級階段，“發展中”的特點突出，推進新型城鎮化、城鄉一體化、完善基礎設施、促進產業轉型升級、保障和改善民生、推進扶貧開發、保護生態環境、實施“一帶一路”戰略等任務十分艱巨，中長期投融資需求巨大。經濟發展中很多領域戰略意義重大，但外部性較強、盈利能力較弱，在財政資金剛性支出壓力較大、商業資金介入意愿不高的情況下，需要發揮開發性金融機構的優勢和作用，提供中長期投融資服務，發揮政府與市場的橋梁紐帶作用，彌補市場、信用的空白和缺失，促進經濟社會協調發展。其次，開發性金融機構是我國金融體系的重要組成部分。我國經濟社會發展的不平衡性和多樣性，決定了需要建設健康有序、門類齊全、分工合理的金融體系，既需要商業銀行為市場提供全面高效的商業金融服務，也需要開發性、政策性金融支持瓶頸領域和薄弱環節。只有各類金融機構分工配合、形成合力，才能更好地服務實體經濟。最后，在長期實踐中探索了一條具有中國特色的開發性金融路子。1998年以來，國開行主動推進市場化改革，創新業務模式，以開發性方法和市場化運作服務國家戰略，支持范圍從傳統“兩基一支”拓展到社會民生、國際合作等領域，取得并保持了國際先進的市場業績，逐步發展成為在經濟社會發展中主動發揮作用、充滿生機活力的開發性金融機構，體現了中國特色的金融創新。

　　深化改革將為國開行發展注入新動力

　　近年來，黨中央、國務院多次強調要發揮開發性金融服務國家戰略的功能和作用。從黨的十八屆三中全會首次在中央文件中提出“開發性金融機構”的命題，到2014年4月，中央政治局會議、國務院常務會議強調更好運用開發性金融支持棚戶區改造，再到2015年政府工作報告提出，發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共產品供給中的作用，都體現了國家對開發性金融的肯定和對更好發揮開發性金融作用的期望。深化國開行改革就是為了解決發展中的體制機制制約，充分發揮開發性金融機構的優勢和作用，持續提升服務國家戰略的能力和效率。

　　按照改革方案的要求，國開行改革的主要內容包括以下幾個方面：一是明確國開行的開發性金融機構定位。二是明確國開行主要從事開發性業務，如新型城鎮化、保障性安居工程、“兩基一支”、支持“走出去”、科技人文等。三是完善組織架構和治理結構。四是明確資金來源的政策支持。國開行從事開發性業務所發行的債券，國家繼續給予信用支持，風險權重為零。五是提高資本充足率。國家為國開行注資以補充資本金。六是建立資本約束機制。進一步強化以資本充足率為核心的資本約束機制，按照10.5%的資本充足率標準進行監管。七是加強內部管控和外部監管。建立與開發性業務相適應的風險管理體系。監管部門研究制訂對國開行的審慎性監管規定并實施監管。八是按照突出服務國家戰略、側重風險控制、兼顧利潤回報的導向對國開行進行績效評價。九是修訂和完善章程。條件成熟時，考慮制定國開行條例，以此作為內部運營和外部監管的法定依據。

　　這些改革措施，堅持問題導向，從國開行發展實際出發，對于提高國開行可持續發展水平，更好地支持國民經濟持續健康發展，具有重大意義，必將為國開行長遠發展注入新的動力。一是明確定位方向，使業務發展的重點更加清晰。2008年國際金融危機爆發后，各國開始反思政府信用在錨定市場信心、穩定金融體系中的作用。作為政府信用的重要載體和政府與市場之間的橋梁，開發性金融機構重新得到各國重視，發揮其服務國家戰略的功能和作用成為國際共識。國開行定位為開發性金融機構，主要從事開發性業務，有利于更好地聚焦國家戰略重點，在經濟社會發展中發揮更加重要而獨特的作用。二是系統解決制約發展的問題，為可持續發展提供了保障。國開行發展面臨一系列突出問題，制約了服務國家戰略的能力和效率。比如，2008年后債信采取“一年一延”的方式，國內外投資者對國開行發債存有疑慮，發債難度加大；貸款具有長期、大額特點，需要有充足的資本，以提高抗風險能力，但資本補充渠道有限；作為中長期投融資銀行和債券銀行，資產以長期、大額的貸款為主，貸款集中度高，負債以依托國家信用發債為主，按照保本微利原則運作，難以簡單套用商業銀行的監管標準。這些問題都將在深化改革中得到解決。三是強化激勵約束機制，為穩健經營提供了基礎和依據。建立不同于商業銀行的監管指標和績效考核標準，修訂國開行章程并適時立法等，能夠進一步完善國開行運行的法定依據和政策環境，有利于形成科學的激勵約束機制，促進穩健合規經營。

　　改革方向和內容已經明確，國開行將按照國家要求，與有關部委密切配合，認真做好改革方案的落實工作。20多年來，國開行堅持改革創新，主動探索以開發性金融增強國力、改善民生，為我國經濟社會發展作出了重要貢獻，發揮了不可替代作用，已經成為我國中長期投融資和新型城鎮化的骨干銀行、最大的對外投融資合作銀行，連續4年入選全球50家最安全銀行。

　　新常態下開發性金融的新擔當新作為

　　當前，我國經濟發展進入新常態，經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，正從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點。總體看，我國經濟運行處于合理區間，經濟結構調整出現積極變化，經濟發展質效有所提高，有能力保持中高速增長、邁向中高端水平。但是，由于新舊產業與動力轉換還沒有銜接到位，處在“銜接期”，經濟運行面臨不少困難和挑戰，經濟下行壓力還在加大，實體經濟總體偏弱，投資增速持續回落，房地產市場調整影響不斷擴大，結構調整陣痛顯現，企業生產經營困難增多，PPI持續為負，金融風險明顯上升。

　　面對嚴峻復雜的經濟形勢和艱巨繁重的穩增長任務，國開行要立足新定位、應對新挑戰、展現新擔當、實現新作為。2015年2月，習近平總書記對國開行工作作出重要批示；4月17日，李克強總理到國開行考察時強調，開發性金融要加大對國家戰略和重點項目的支持力度，發揮開發性金融在穩增長調結構惠民生中的重要作用。下一步，國開行將聚焦國家戰略重點，精準發力、持續發力，發揮開發性金融在重點領域、薄弱環節和關鍵時期的重要作用。一是突出重點，支持穩投資穩增長。主動加強政策對接和儲備，進一步優化資源配置，圍繞棚改、鐵路、水利、新型城鎮化、城鄉一體化等重點領域，“中國制造2025”、“互聯網+”等轉型升級方向，以及京津冀協同發展、長江經濟帶等重大發展戰略，加大投融資支持力度，發揮開發性金融的逆周期穩增長作用。二是融資融智，服務“一帶一路”建設。把支持“一帶一路”建設作為國際業務發展的重點和方向，研究制訂工作方案，明確工作目標和重點任務，發揮規劃合作優勢，落實配套政策，大力支持基礎設施互聯互通、中國裝備“走出去”、國際產能合作等領域，促進“一帶一路”戰略實施。三是金融普惠，促進保障改善民生。解決民生問題是全面建成小康社會的重要標志。國開行將圍繞扶貧開發、“三農”、小微企業、教育醫療、健康養老等領域，探索以金融促進社會建設的有效方式，讓發展成果更好地惠及廣大人民群眾。四是創新機制，增強金融服務能力。適應財政新規要求，探索建立新型銀政合作關系，推進融資平臺轉型，積極支持地方政府通過PPP、政府采購等新模式開展項目建設。發揮綜合經營優勢，創新債貸組合、投貸結合等多種方式，向客戶提供多元化、一站式金融服務，特別是，探索與國家集成電路產業投資基金等戰略性投資基金的配合模式，投貸結合支持國家戰略重點領域發展。五是堅守底線，有效管控風險。進一步增強全員風險意識，完善風險管理制度體系，創新技術和手段，加強風險識別和預警，落實風險責任，推動風險管控關口前移，切實防范和化解各種風險；從嚴加強內控監督，健全內控體系，堅決遏制各類違規經營和違法犯罪行為，促進業務健康發展。

　　國開行改革發展已經進入了一個新的時期。展望未來，在協調推進“四個全面”戰略布局的背景下，面對全面建成小康社會的戰略目標和歷史任務，開發性金融仍將長期處于可以大有作為的戰略機遇期。站在新的歷史起點上，國開行將堅持開發性金融機構定位，以深化改革為動力，進一步完善開發性金融運作模式，加大對重點領域和薄弱環節的支持力度，努力建設資本充足、治理規范、內控嚴密、運營安全、服務優質、資產優良的開發性金融機構，為促進經濟社會發展作出新的更大貢獻。■

　　作者系國家開發銀行董事長

　　（責任編輯 植鳳寅）