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　　王兆星

　　——銀行監管改革探索之十

　　編者按：本專欄自2014年7月1日推出，到此即告一段落。在這一系列文章中，作者深入探討了中國銀行業監管領域的多項重大問題，系統梳理每一項監管制度的歷史沿革，詳盡剖析當前面臨的新變化和新挑戰，并明確提出方向性的改革建議。這些內容對于金融業的政策設計、理論研究以及從業實踐等層面，均具有極高的參考價值，相信能夠對金融業的改革發展帶來啟示和貢獻。

　　七年前，很多人沒有想到一場席卷全球的金融危機會在金融體系最為強大、最為成熟的美國爆發，而且危機的強度和深度在很多方面都超過了1929年大危機。七年后，雖然尚未完全走出危機的陰影，但在應對危機的過程中，當今經濟金融體系也展現出了更為成熟的一面：1929年大危機后，金融機構倒閉狂潮、金融恐慌全球蔓延、金本位瓦解、經濟長期蕭條、社會政局動蕩等一系列惡性事件連鎖發生，相互交織，直至第二次世界大戰的總爆發；而在本輪危機后，雖然同樣發生了倒閉狂潮和全面的金融恐慌，但西方國家，特別是美國，在較短的時間內穩定了本國金融體系，還在近一兩年出現經濟復蘇的勢頭。雖然全球經濟復蘇還有很多不確定性，但全面動蕩已不大可能�，F代經濟金融體系的自我修復能力是多方面因素造就的，但其中較為完善的金融機構處置與退出機制發揮了重要作用。對比兩次危機，我們不難發現，有序、高效、通暢的金融機構處置與退出機制是危機中阻止金融恐慌蔓延最為有效的工具之一。

　　我國沒有發生金融危機，但我們同樣需要居安思危，通過對本輪國際金融危機及其應對的深入研究，從中發現我國金融體制機制存在的缺陷與不足，其中金融機構處置和退出機制方面的短板較為明顯。金融監管不能保證金融機構只生不死，不能避免金融機構經營失敗，因此應該把高風險金融機構的平穩有序退出機制作為金融體系正常新陳代謝的重要組成部分，通過自我清理、自我修復的機能建設，保持金融體系的生機與活力，這也是一個成熟、開放的大型經濟體必須具備的重要金融制度安排。

　　高風險金融機構處置與退出機制的國際借鑒

　　危機既是金融安全網建設的起因，也是風險處置機制有效性的試金石。現代金融安全網的建設始于上世紀30年代大危機，主要由兩部分組成：一是日常有效監管機制和必要的流動性支持，通過外部審慎監管，防止金融機構過度承擔風險，降低金融機構經營失敗概率，提高整個金融體系的穩健程度；當遇到暫時的流動性困難時，央行[微博]發揮最后貸款人功能，給予必要的融資支持。二是高風險金融機構處置與退出機制。日常監管不能保證避免單體金融機構的經營失敗，這就需要有效的處置與退出機制安排，將經營失敗的單體金融機構風險與整個金融體系隔離開來，不至于導致金融風險與恐慌的蔓延，使單體機構風險上升為系統性危機。

　　1929年危機與金融安全網的初建

　　相對于幾百年歷史的現代銀行制度，金融安全網建立的時間要短暫得多。在上世紀30年代大危機前，西方國家處于所謂的“自由銀行時代”，并沒有真正意義上的金融監管，金融安全網也完全是空白的。銀行的退出與普通工商企業并沒有什么差異，都是關門破產清算。但不同的是，銀行的主要債權人是數量眾多的存款人，而大部分存款人并不清楚銀行實際經營情況，存在著嚴重的信息不對稱，這是金融風險傳染性和外溢性的根源所在。在“自由銀行時代”，一旦一家銀行破產倒閉，處于信息劣勢的存款人極易受到市場傳言的影響，引發群體性存款擠兌而導致大面積的銀行倒閉。在“自由銀行時代”每隔幾年就會出現一次區域性的銀行危機。

　　正是在這樣的背景下，從1929年10月美國股市暴跌開始，全球陷入有史以來最大的一場金融危機。1929～1933年，全美約有5500家銀行倒閉，社會對銀行的信心與信任跌至谷底，羅斯福于1933年3月4日宣誓就任總統時，全國幾乎沒有一家銀行營業，支票在華盛頓已無法兌現，自由銀行制度走到了盡頭。在危機最嚴重的時刻，羅斯福新政登上歷史舞臺，一系列改革措施成功穩住了瀕臨崩潰的美國經濟。經濟企穩的背后是財經秩序的恢復和公眾對金融體系信心的重建。

　　羅斯福新政期間行之有效的做法后來以法案的形式固定下來，《格拉斯—斯蒂格爾法案》和1933年《證券法》就是其中的代表作。羅斯福新政標志著美國自由銀行時代的結束，在確立商業銀行與投資銀行分業經營的同時，將整個金融體系納入了現代金融監管框架之下。1933年3月9日，美國國會通過《緊急銀行法案》后，監管當局于3月13日至15日，對2萬家左右的銀行進行了全面審核，給近1.5萬家有償付能力的銀行重新頒發了營業許可證，這大大增強了社會公眾對銀行體系的信心，到3月底，銀行體系的經營基本恢復正常。自此建立的對銀行等金融機構的持續監管安排成為維護公眾對金融體系信心的重要制度保障。

　　與金融監管制度同時確立的是高風險金融機構的處置與退出機制安排。羅斯福新政沒有像自由銀行時代那樣坐等經營失敗的銀行通過破產清算退出市場，而是主動關閉了4000多家小型銀行，將其資產并入稍大些的銀行，并由其承擔被關閉銀行對存款人的全部或部分負債。當時轉移的存款賬面余額約為36億美元，儲戶最終兌現了31.6億美元。這也就是西方國家現在普遍使用的“購買與承接（Purchase and Assumption，PA）”處置方式最早的案例，即由健康金融機構購買接收被關閉金融機構的全部或部分資產，同時承擔被關閉金融機構部分或全部負債作為對價，最終實現被關閉金融機構的清算退出。此方式在降低處置成本的同時，最大限度地降低了金融機構退出對市場和公眾信心的沖擊。

　　第二次世界大戰后的發展演變

　　據不完全統計，第二次世界大戰結束以來，全世界已經發生過大小不同的幾十次金融危機，次數和頻率與此前相比并沒有明顯的下降，金融危機仍然是現代金融體系乃至國民經濟安全的重要威脅。盡管每次危機的發生原因、程度及應對方式都有所不同，但也不難找出其中一些共性的要素。2002年巴塞爾委員會在總結過去歷次危機及各國應對實踐的基礎上，發布了《高風險金融機構識別與處置指引》，總結了有效處置與退出機制的一些關鍵特征，其中包括：

　　一是要及時識別和發現高風險金融機構。各監管當局在日常監管中動態監測金融機構所存在的問題和風險積累程度，分析判斷問題的嚴重程度和風險等級，作為分類處置的依據。

　　二是與風險等級相適應的處置手段。廣義的處置包括早期糾正措施，如限制金融機構業務開展、要求股東注資、限制股東權利、整改內控制度、更換高級管理人員等，一般適用于風險等級不太高、問題不太嚴重的情形。對高風險金融機構所采取的措施，包括促其重組和撤銷清算。兩者的區別在于，促其重組需要獲得金融機構股東，特別是主要股東的配合，愿意接受新股東或出售所持有的股權；撤銷清算則無需股東同意，監管當局認為該金融機構已基本沒有繼續經營可能，而直接撤銷其牌照，進入清算程序。最終的清算模式多會選擇“購買與承接”方式，不同的是有的國家會在此之前由監管當局接管，有的會成立過橋銀行承接被撤銷金融機構的債權債務關系，其目的都是防止金融機構風險進一步惡化。需要說明的是，我們沒有將破產清算作為一種可行的處置手段，實際上在“自由銀行時代”結束后，幾乎沒有銀行會走向這一步。

　　三是運用存款保護機制。實踐證明“購買與承接”方式是一種效率最高的清算模式，可以最大限度地減少資產變現與兌付存款的缺口。但很多情況下還會出現缺口，因此需要額外的保護機制抵補缺口，維護存款人信心。上世紀30年代美國建立存款保險制度后，越來越多的國家建立了類似的存款保險基金來抵補兌付存款的缺口。當然也有部分國家使用央行或財政資金來抵補缺口。

　　這個“三位一體”的高風險金融機構處置與退出機制安排，應當說還是較為成功地遏制了金融風險的傳染與外溢，在單體金融機構風險與系統性危機之間豎起了一道較為堅實的籬笆。特別是在上世紀80年代末，美國發生儲貸機構危機期間，美國監管當局和存款保險公司共同處置退出了2000多家小型存款類金融機構，較為成功地將這場中型危機控制在局部范圍之內。

　　本輪危機暴露的問題

　　2008年爆發的金融危機暴露了西方國家在金融監管以及高風險金融機構處置與退出機制方面的重大缺陷。首先，識別高風險金融機構的日常監管機制出了問題。上世紀80年代，自由主義思潮重新泛濫，在主張放松管制的呼聲下，很多人認為最好的監管就是少監管甚至不監管，危機前英國金融監管當局一度將輕觸式（Light Touch）監管作為監管理念，主張給予金融機構與市場更大的創新空間。許多監管標準被實質性大幅降低，特別是資本監管標準。雖然很多大型金融機構公布的資本充足率高于8%的最低要求，但嚴格的核心一級資本充足水平已經降到了2%以下，按照美國處置標準，這些機構已經需要進入法定的退出程序。而實際上，危機前，沒有任何國家的監管當局將這些大型金融機構列為高風險機構，金融市場充斥著高杠桿率的金融機構，金融體系極為脆弱。

　　其次，常規處置手段和存款保險機制無力應對大型金融機構破產倒閉帶來的巨大沖擊，最后不得不運用的公共資金救助又帶來嚴重的道德風險。美國次貸危機成為金融危機的導火索，先是美國第五大獨立投行——貝爾斯登陷入經營困難，在財政部和監管當局的斡旋下，由摩根大通公司收購了這家投行。隨后雷曼公司和美林公司也相繼步貝爾斯登之后塵，監管當局促成了美國銀行收購美林公司的重組，但雷曼公司沒有找到合適的買家，只能于2008年9月15日向法院申請破產保護，隨之金融恐慌和金融危機全面爆發。有人會問，為什么在促成購并或重組失敗后沒有采用撤銷清算，并由存�；�金抵補資金缺口的方式來防止恐慌的蔓延，而是直接進入了破產倒閉程序呢？其原因可能有二：一是雷曼公司不是一家存款類金融機構，不在存款保險基金覆蓋范圍之內；二是存款保險基金的規模只不過幾百億美元，相對于雷曼公司幾萬億美元的資產，實在是杯水車薪，無能為力。實際上美國存款保險公司處置的金融機構都是小型銀行，一般資產規模在10億美元以內。

　　雷曼公司倒閉后金融市場形勢加速惡化，杠桿率高企的大型金融機構已不再相互信任，連常規的資金拆借都不敢敘做了，整個金融市場瞬間“凝結”。面對困境，美國政府推出了規模為7500億美元的不良資產救助計劃（TARP），希望通過政府購買金融機構的不良資產來恢復市場的流動性。然而，事實證明這是徒勞的，在市場信心恢復之前，政府注入的任何資金都會被金融機構“窖藏”，而無法轉化為市場的流動性。美國財政部時任財長鮑爾森迅速轉變了思路，將TARP的大部分資金用于向大型金融機構注入資本金，使其恢復為財務健康具有償付能力的公司，市場信心才逐漸恢復，流動性問題也迎刃而解。然而，公共資金救助帶來了嚴重的道德風險，過度冒險的股東、董事和高管沒有得到應有的懲罰，甚至繼續領取高額回報與薪酬，這引發了全社會的憤怒，成為“占領華爾街”運動席卷全美的直接原因。

　　后危機時期的改革與反思

　　大型金融機構處置機制的缺失，“大而不倒”問題的出現，是本輪金融危機暴露的最為突出的矛盾，繼而也成為危機后國際金融監管改革的重要發力點。時至今日，雖然“大而不倒”問題尚未得到根本解決，但改革的方向與思路已大體明朗。一是擴大監管覆蓋范圍。不僅吸收存款的銀行要接受監管，不吸收存款但具有系統重要性的非銀行金融機構也要接受與銀行類似的監管。二是通過對系統重要性金融機構更高和更嚴的監管標準，使其處置安排更具有操作性，降低公共資金救助的概率。2011年，金融穩定理事會發布《系統重要性金融機構有效處置機制的關鍵要素》，以期在無需納稅人承擔損失前提下，實現系統重要性金融機構有序處置或平穩退出。

　　目前改革的重點集中在全球系統重要性金融機構（G-SIFI）上，金融穩定理事會提出要對G-SIFI實施總損失吸收能力（TLAC）監管，即G-SIFI在滿足最低資本充足率的基礎上，還要額外持有更多的具有損失吸收能力的資本工具（包括合格債務工具），這些資本工具可以在G-SIFI陷入清償危機時迅速轉股或全額減記，使其資本充足率仍滿足最低要求，在保持財務健康的基礎上繼續運營，而不至于需要政府救助。其實質是將股東（對應高于最低資本要求的股本）和債權人（對應危機時可以強制轉股或減記的債務工具）自救機制變成了G-SIFI處置的必經程序，使無公共資金救助情形下的大型金融機構處置成為可能。

　　回顧國際上高風險金融機構處置與退出機制的演變歷程，我們可以從中梳理出一些值得借鑒的普遍性規律：第一，處置與退出機制建設的目標是防范金融風險的傳染與外溢，防止金融風險上升為金融危機，而不是也不可能完全避免金融風險的產生和單體金融機構的經營失敗。第二，處置與退出機制建設要把握強化市場紀律、防范道德風險與維護金融穩定的平衡，在隔離和高效處置金融風險的同時，為優勝劣汰市場紀律發揮作用留有空間。第三，加強監管、早期發現和早期干預是高風險金融機構處置與退出機制建設的關鍵。第四，存款保險基金有助于增強存款人對銀行機構的信心，有助于保護存款人利益，也有助于小型金融機構的平穩退出。第五，系統重要性金融機構處置機制改革的核心是強化股東和債權人自救，通過提高資本和債權的損失吸收能力，使股東和債權人真正成為剩余風險的承擔者，在提高可處置性的同時防范道德風險。

　　加快我國高風險金融機構的處置與退出機制建設

　　與西方社會從“自由銀行時代”向金融安全網保護下的現代金融體系的演化路徑不同，我國金融體系脫身于計劃經濟時期的“大一統”格局，經過三十多年改革發展，雖已形成門類齊全、股權多元、相互競爭的金融體系，但目前對高風險金融機構的處置仍然主要依靠行政手段，政府成為金融風險處置與化解的主體，政府救助成為常規手段。這種做法的確有助于迅速控制金融風險的傳染和外溢，但卻帶來了嚴重的道德風險，削弱了市場紀律約束，損害了我國金融體系的長期活力與效率。

　　首先，政府救助的道德風險是我國金融機構自我約束機制不足的根源之一。貪大求全、過度擴張是我國金融機構的通病，各類機構無不將擴張與做大規模作為重要目標。這種看起來不理性的行為背后是股東與高管的逆向理性選擇：在出現清償危機時政府會提供救助的預期下，擴張獲得的收益歸股東和高管所有，但最終的風險損失是國家承擔的。普遍的擴張沖動背后是約束機制嚴重弱化的道德風險。

　　其次，政府保護和缺乏市場退出機制是銀行業低水平競爭、核心競爭力不足的根源之一。銀行是經營風險的企業，對風險的識別、計量、管理、處置和抵補的能力才是銀行真正的核心競爭力。然而，在我國剩余風險由國家承擔的預期下，銀行對風險管理體系建設持續投入的動力明顯不足，甚至有些銀行將滿足監管最低要求作為風險管理體系建設的終極目標，這樣的銀行就不可能具備核心競爭力，在市場上的競爭也只能采取“拼關系”、打價格戰等低水平方式，進而出現了各種名目的違規攬儲等金融亂象。只有建立正常的金融機構退出機制，讓股東真正承擔起剩余風險，才能形成不斷改善風險管理體系的激勵機制，使各家銀行建立起不同領域的核心競爭力，出現細分市場下的良性競爭與差異化發展。

　　最后，市場退出機制的缺失也帶來金融監管的逆向選擇。在現代監管制度建立之前，我國曾經歷過一輪金融的無序發展。90年代中期，我國經批準或違規批設的城市信用合作社曾高達兩萬多家，絕大多數都經營失敗，最終在各級政府注資和央行的再貸款支持下重組或退出，付出了高達幾千億元的代價。因此，在此后的金融發展歷程中，監管部門對于新設存款類金融機構一直持審慎態度，在金融機構退出渠道不暢的情況下，對金融機構的市場準入設置更高的門檻也是一種無奈的逆向選擇。雖然在一定程度上減緩了金融風險的集聚，但另一方面也遏制了金融活力。今天，民間資本發起設立民營銀行已經啟動，但要真正放松管制，并實現可持續健康發展，就必須加快建設市場化、規范化、法制化的高風險金融機構處置與退出機制，有生有死，優勝劣汰，才能實現金融安全與金融效率的平衡，否則又會走上“一限就死、一放就亂”的老路。

　　其實，我國作為一個新興加轉軌的發展中大國，如何處置和化解金融風險是處理好政府和市場關系的一個關鍵結點。過去三十多年里，我們一直秉承的理念是各級政府是處置和化解金融風險的第一責任人，這一做法也在歷史上多次成功應對了各類內外部沖擊的考驗。那么，走到今天，是否應當繼續沿用這一“成功”做法呢？在筆者看來，如果要真正按照黨的十八屆三中和四中全會的精神，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，依法監管與化解風險，就必須深化金融體制改革，加快建立市場化、法制化的退出機制。政府當然負有維護金融安全的職責，但具體到單家高風險金融機構的處置與退出，政府救助是最后的防線，只有在再不出手救助就會嚴重影響金融安全的情況下才實施，而不應直接站到處置的第一線。政府在處置金融風險中的站位后移是完善我國市場機制，強化市場紀律，防范道德風險，提高金融活力的關鍵一環。但這并不意味著金融安全被削弱了，政府站位后移留下的空間應由市場化、規范化、法制化的處置與退出機制填補。

　　市場化的處置機制與政府救助都是為了防范金融風險的傳染與外溢，使單體金融機構的經營失敗不至于蔓延為全面的系統性危機。但兩者又有著本質的不同，市場化的處置機制在隔離風險的基礎上，允許經營失敗的金融機構退出市場，可以顯著弱化政府救助造就的只生不死的剛性預期，使優勝劣汰這一基本的市場經濟法則可以發揮作用，從而在根本上避免金融體系陷入“一限就死、一放就亂”的惡性循環，實現金融安全與金融效率的平衡。

　　我們還應深刻地認識到，現階段，我國高風險金融機構處置與退出機制建設不僅是必要的，而且也是非常緊迫的。首先，隨著利率市場化的加快，借貸利差會大大縮小，金融機構利潤也會不斷收縮，經營成本和風險會顯著上升，金融機構經營失敗的概率也會大為增加。其次，隨著我國經濟進入新常態和深度調整，經濟增速下行的壓力明顯增大，長期高速增長中積累的金融風險開始暴露，需要我們提早做好應對風險的準備。再次，隨著民間資本發起設立中小銀行等金融機構的推開，金融市場的競爭將更為激烈，在增強金融體系活力與效率的同時，我們也要為可能出現的優勝劣汰做好準備，通過處置與退出機制建設，實現高風險金融機構在沒有政府救助前提下的平穩、有序退出。最后，隨著我國持續的金融深化和金融資產規模的增長，單靠政府救助來應對金融風險已越來越不現實。2014年底，我國銀行業金融機構資產總額達170萬億元，是當年GDP總額的3倍左右。龐大金融體系的安全與穩定必須依靠自身的資本、撥備儲備，以及成熟可靠的處置與退出機制，使金融風險得到及時的隔離與化解，才能贏得公眾和社會的信心與信任。

　　處置與退出機制建設之重點

　　經過前面的討論，我們能夠清晰地感受到加快完善高風險金融機構處置與市場退出機制的重要性和緊迫性，它是我國從經濟金融大國走向經濟金融強國的必經之路，只有具備了自我清理和自我修復能力的金融體系才是真正可持續和富有活力的。要做到這一點，就需要加快以下幾個方面的探索與建設。

　　第一，要轉變觀念，澄清認識，將高風險金融機構的平穩有序退出機制作為金融體系正常運行和健康發展的重要組成部分。當前，金融機構處置和市場退出機制還是一個非常敏感的研究領域，很多人都在有意或無意地回避這一問題，似乎過多地談及風險處置就意味著危機已迫在眉睫。我們一定要轉變觀念，真正做到居安思危，認真總結和吸取國內外處置金融風險、應對金融危機的經驗和教訓。要打消研究、論證、設計金融機構處置和退出機制，就意味著危機即將來臨的顧慮。其實，金融風險與金融危機從來都是變動不居的，擁有的風險處置手段越多，機制越健全，金融風險演變為金融危機的概率就越低。因此，加快完善金融機構處置和市場退出機制不需要考慮時機問題，越早推出越有利于金融安全，也越有利于激發金融活力，增強金融服務實體經濟能力。

　　第二，要處理好政府與市場的關系，廓清政府與市場作用的邊界，政府應有所為，有所不為。我國金融體系發端于計劃經濟時代，金融改革與金融體系演變本身就是政府與市場關系不斷調整的過程。市場化改革要再前進一步，讓市場進一步發揮資源配置的決定性作用，我們還要進一步解放思想，敢于讓政府在處置金融風險中的站位進一步后撤。但后撤并不等于不管，而是要有所為，有所不為。有所為包括兩方面：一是政府監管機構應加強對金融機構和金融市場的有效監管，對高風險金融機構及早發現、及早干預，在威脅到金融體系安全穩定時，央行將提供必要的流動性支持。二是設計和建設金融體系自主的風險處置與隔離機制，即沒有政府救助前提下的高風險金融機構處置與退出機制安排，實現金融體系正常的新陳代謝，求得金融安全與金融效率的平衡。

　　第三，加快建立和完善相關法律法規，實現依法監管，依法處置與退出。2001年，國務院發布《金融機構撤銷條例》，將亞洲金融危機后處置金融風險過程中較為有效的做法上升為法規。2003年頒布的《銀行業監督管理法》正式賦予了監管當局對銀行業金融機構接管、促其重組和撤銷的權力，這兩部法律法規與《商業銀行法》共同奠定了我國高風險金融機構處置和退出的法律基石。但是，現有法律法規與建立清晰、規范、市場化的處置退出機制要求還有較大差距。首先，我國法律體系還沒有清晰地界定出高風險金融機構從早期發現、制定分類處置方案，到清算退出、損失分擔機制的完整架構，呈現一定的碎片化，缺乏系統性規劃和頂層設計。其次，對系統重要性金融機構更高的監管標準和處置機制安排，包括資本和流動性要求、股東自救、債權人自救以及恢復與處置計劃等要素缺乏法律支持。最后，關于金融機構處置與退出法律法規與上位法和相關法律的銜接配套不夠，如《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》賦予監管當局的接管權力，在《公司法》等相關法律中沒有相應的條文呼應支撐，在一定程度上影響了處置效率，甚至帶來行政訴訟風險。

　　第四，加強對高風險金融機構的早期識別與早期干預。這是高風險金融機構處置與退出機制的關鍵一環，風險處置機制應與日常監管緊密銜接，在發現金融風險的基礎上隔離金融風險。如果把整個金融體系比作一筐蘋果，處置與退出機制就是從中找到“爛蘋果”，并合理處置的過程�！盃�蘋果”發現的越早，處置的成本和難度就越低，也越有利于遏制風險的傳染和蔓延。我國監管當局已經建立了對金融機構的風險評級體系，并探索建立了金融風險的預警體系，下一步應在完善風險評級和預警體系的基礎上，進一步細化不同風險等級的早期干預措施。對于風險迅速惡化、接近資不抵債邊緣的金融機構要果斷采取處置措施，必要時進入退出程序。金融風險隨時都有迅速惡化的可能，對監管機構的問責應集中在發現了高風險金融機構，沒有及時采取措施而導致更高的處置代價，而不應是對所謂的“過度措施”興師問罪。只有在這樣的理念和機制下，才能真正做到風險的早發現、早處置、早化解，不至于釀成系統性風險與危機。

　　第五，妥善運用“購買與承接”等市場化處置手段，最大程度降低處置成本，提高處置效率。國際經驗表明，“購買與承接”是處置成本、道德風險和市場沖擊最小的處置手段之一，我們應當積極借鑒，使其成為常態化的高風險金融機構退出方式。一般來講，只有被撤銷或解散進入清算環節的金融機構才能使用“購買與承接”處置方式，這時清算機構才能獲得處置資產與負債的權力。為減少對市場的沖擊，監管當局往往選擇在周五營業期結束后宣布被處置金融機構的撤銷關閉，指定清算機構啟動清算程序，清算機構利用周末與購買方簽訂“購買與承接”的相關合約，以確保新買家接手后的各網點可以在周一重新營業。而在此之前的3～4個月里，監管當局需要與清算機構密切會商，制定處置方案、進行盡職調查、確定潛在買家，才能確保迅速、平穩、低沖擊的退出。當然，“購買與承接”處置方式的最終落地，還需要獲得法律授權，明晰清算機構和監管當局的權利和義務，以及必要的處置流程和審核程序。

　　第六，充分發揮存款保險機制的定位與作用，加強對廣大小額存款人權益的保護。今年3月，國務院發布了《存款保險條例》，正式建立了我國存款保險制度，這對于保護存款人合法權益，維護金融穩定具有重要意義，也填補了我國金融安全網的重要制度空白。但從國際經驗來看，存款保險基金在處置小型金融機構過程中發揮著更重要的作用，大中型金融機構的退出需要更為復雜的風險補償機制和處置安排。

　　第七，充分發揮股東和債權人的自我救助作用，增強資本與債權的損失吸收能力。金融危機后，對大中型金融機構，或者說系統重要性金融機構，提出了更高的資本和可處置要求，主要是建立股東和債權人自救機制：首先是股東自救，包括股東注資、主動的資產出售和分拆安排，即恢復機制；其次是減記和轉債機制，即要求大中型金融機構發行清償能力不足時能夠吸收損失的債務工具，或者通過立法規定一般債權人在危機時刻承擔損失的機制安排，建立大中型金融機構特有的風險分擔補償機制，防范道德風險。然而，在我國，五家大型商業銀行都是國家作為主要股東，股份制銀行和地方性金融機構中也多有地方政府的股權。因此，有必要界定政府作為股東的救助責任與防止動用公共資金救助的邊界。實際上，黨的十八屆三中全會提出“要完善國有資產管理體制，組建若干國有資本運營公司”，已經為難題的破解指明了方向。在未來的國有資本管理框架下，國有資本運營公司在自身財力范圍之內，根據市場原則對金融機構的投資和注資屬于與其他股東一樣性質的股東自救，而政府救助僅限于財政部門或央行在危機時刻的出手救助。因此，對大中型金融機構而言，處置的次序將為：首先是包括國有資本運營公司在內的股東自救安排，其次是債權人救助，盡量避免政府救助。而小型金融機構則在股東自救失敗后，直接進入促其重組程序，或在存款保險公司的支持下進入退出程序。這樣，才能真正做到政府在處置金融風險過程中的站位后移，為市場化的處置與退出機制發揮作用留有空間，實現金融安全與金融效率的再平衡。

　　金融機構處置和市場退出機制是一項復雜的系統性工程，但同時也是完善我國金融體系，使其更富彈性和抗沖擊能力的重要前提。只有在剎車制動系統更為完備之后，我們才敢“踩油門”，才能在釋放金融活力的同時不危及金融安全，做到這一點還需要我們不懈的努力。■

　　作者系中國銀監會副主席

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