何 平

　　編者按：2015年5月1日,《存款保險條例》正式實施，我國存款保險、央行[微博]最后貸款人職能和審慎監管有機結合的金融安全網最終形成，為下一步利率市場化改革、促進民營銀行健康發展提供了制度性基礎，奠定了金融體系市場化改革的基石。在《存款保險條例》正式實施之際，本刊特別策劃專題，邀請業內專家就存保制度進行解讀。存款保險制度對商業銀行業務經營和風險控制將產生積極影響、早期糾正和風險處置是存保制度的核心職能、應加強金融監管的協調等內容成為專家們的共識。

　　我國已經醞釀21年的存款保險制度，2015年5月1日正式付諸實施。存款保險制度的引入，是我國金融安全網的重要一環，它對于我國未來的金融監管和金融穩定必將帶來深刻而積極的影響。

　　建立存款保險制度是金融體系市場化的必然選擇

　　存款保險制度有兩項基本的功能，即對商業銀行的事前風險防范和事后風險處置。我國存款保險制度的建立，是改革開放以來我國社會經濟發展市場化進程和銀行業結構變化的必然結果，是一個自然的歷史選擇。

　　我國銀行監管體系的改進與銀行結構的變化緊密相連，大致經歷了三個階段。1984年以中國工商銀行成立為標志，中國人民銀行[微博]成為真正意義上的中央銀行。在此形勢下，中國人民銀行[微博]進行了組織重構。按照職能劃分，內部設置了資金管理司、貨幣發行司等全新的部門，實現了監管安排的內部技術分離。很明顯，我國金融安全網制度選擇的起點，就是這種單一的監管者分離模式。這種初始的監管安排，與當時銀行業的實際情況對應。那時我國的四大國有商業銀行剛剛成立，并以專業銀行的名義，各自的貸款領域有嚴格的限制，經營業務也很簡單。中國人民銀行[微博]單一的技術監管者分離模式足以控制和應對銀行業面臨的風險，因為它面對的只是處于初始成長期的寡頭壟斷商業銀行體系，并從屬于計劃經濟體制的總體國家制度安排。這是第一階段。

　　第二階段，也就是2003年到今天推出存款保險制度前，銀行業的金融安全網選擇了中國人民銀行和銀監會兩個監管者合力的模式。進入20世紀90年代以后，隨著我國建立市場經濟體制進程的加快，商業銀行面臨的市場環境日益復雜。四大商業銀行原來明確隔離的經營領域被打破，商業銀行體系內部競爭日益激烈。面對不斷加大的金融風險復雜程度，以及法律制度的不完善，監管資源落后于形勢的需要，單一監管者的金融安全網模式的弊端顯現出來。1999年建立的與四大商業銀行一一對應的四家資產管理公司，短期內分擔了處置問題銀行的功能。一定程度上可以說，在銀行監管安排上出現了短暫的權利分離過程。進入21世紀以后，特別是2001年我國加入世貿組織[微博]后，當時單一監管者控制銀行風險的困難更加凸顯出來。世貿組織要求，我國要逐步放開對外資銀行的零售市場業務限制。在此同時，隨著我國金融體制改革的推進，股份制銀行和城市商業銀行快速發展。我國銀行業結構發生巨大變化，銀行業競爭程度加劇，監管者面對的風險更加復雜。面對新的局面，2003年中國銀監會成立，從中國人民銀行分離出商業銀行的微觀審慎監管職能，形成銀行業金融安全網的兩個監管者合力模式。

　　過去十多年里，在市場化導向的形勢下，我國銀行業經營活躍程度和業務復雜程度前所未有地提高，銀行間以及銀行與非銀行機構間的交易關系更趨復雜。與此相應，現階段我國商業銀行內部的縱向系統性風險累積效應和橫向機構間的風險傳染效應同時增強。而且，我國商業銀行國際化步伐加快，也增大了外部風險敞口。商業銀行嚴峻的內部和外部風險形勢提出了新的制度需求，原有監管制度安排和銀行安全網難以完成新的風險控制使命。

　　我國很多居民在資產管理中屬于不成熟的投資者，大多將節余所得以儲蓄的形式存入銀行，而銀行業又殘留著計劃體制的痕跡，長期以來，我國未能形成一個市場化的問題銀行處置機制。問題銀行的事后處置，大多由中央銀行再貸款來提供資金支持。1999年海南發展銀行倒閉時，指定工商銀行為接管人全部接管其資產。2004年起，四大國有銀行上市前，國家直接注資改善其資產質量。

　　這種非市場化的事后處置問題銀行的方式帶來極大的負面影響。首先，以再貸款來處置問題銀行，帶來巨大的負擔，且由于處置過程中各方權責利不對等，處置效率低，也容易產生道德風險。同時，銀行承擔風險的機會成本低，進而形成冒險—救助—再冒險的惡性循環。

　　從銀行業機構監管環境的變化看，存款保險制度是我國金融體系市場化戰略在監管制度安排上的必然選擇。中國銀行業安全網邁入第三個階段，也就是今天在既有央行、銀監會分工協作的監管安排下，引入存款保險制度，形成三大支柱合力的金融安全網。

　　監管協作和我國金融安全網未來的方向

　　今年5月1日實施的存款保險條例，是通過立法的形式建立存款保險基金，依托現有的金融穩定機制建立存款保險制度。存款保險制度的建立，必將改進現有的金融安全網的制度安排，并對原有的穩定狀態產生積極影響，從而重新塑造金融安全網的制度結構。歷史上曾有個別觀點主張，應當一步到位，照搬美國現有的監管制度，也就是美國聯邦儲備體系、貨幣監理局和聯邦存款保險公司平行的三個監管者權力制衡的安全網模式，設置一個獨立的存款保險機構。事實上，就美國而言，目前的模式也經歷了多次階段性的變化，經過多次經濟金融危機的洗禮和問題銀行處理的歷練，知識積累和人力資本積累達到很高的程度后才形成的。

　　回到中國的現實，目前環境下單獨建立一個存款保險公司顯然是不現實的。主要是不利于制度公信力的建立和制度的平穩起步，容易增加新設機構的巨額成本支出，而且也缺乏基于危機處理的足夠的知識和人力資本積累，不利于既有組織資源的協調和功能發揮。因此，目前較為現實且合理的安排是依托現有金融穩定機制和隊伍資源使得存款保險制度順利實施和平穩起步。同時，可以將存款保險制度的銀行監管功能和央行的終極流動性供給功能有機結合起來，快速便捷地防控潛在風險。

　　從現行條例的精神來看，存款保險是對現有監管有益和必要的補充。實際上，這兩者是密不可分的。所以，銀監會和存款保險應當各有側重，密切協調，加強合作。隨著形勢的發展和需要，將來如果條件成熟，可以擇機建立央行、銀監會和存款保險機構三者并行的金融安全網。無論如何，目標只有一個，就是使得銀行業既要健康，也要高效。

　　存款保險制度的推出和金融穩定

　　從歷史淵源來看，存款保險制度的首要目標是維護銀行業的穩定。換句話說，存款保險制度的推出，就是為了銀行業穩定。我們知道，人類歷史上最早的存款保險實驗——1829年美國紐約州的穩定基金制度（Safety Fund System）,在思想淵源上，是直接吸收清朝中期廣東十三行的連保制度。廣東十三行建立連保制度，旨在解除外國商人害怕由于個別商行的倒閉受到損害而畏懼來華貿易的擔憂，以行業協會的形式維護整個行業的聲譽。但它的問題出在無限責任上。1934年發端于美國的現代存款保險制度，已在充分實踐基礎上實現制度改進。

　　今天我們引入存款保險制度，對于金融穩定來說具有極其重要的作用。存款保險制度的建立，將為商業銀行的競爭提供市場化有序退出的機制，通過優勝劣汰實現銀行結構的優化。從長期來看，在提高銀行體質和競爭能力的基礎上，銀行業的整體水平和抗風險能力將提高，有利于整體金融的穩定。從實踐上，建議在存款保險制度推出的初始階段，設定一個寬緩期，明確指出在該期間，倒閉銀行的處理只采用兼并與收購的方式，從而形成“銀行可倒閉，公眾無損失”的局面。這既穩定了人民的存款行為，又發揮了市場對劣質銀行的淘汰作用。經過寬緩期的切實體驗和制度教育，公眾對存款保險制度有了充分的認知，就可以采用全面的處置措施了。針對銀行的處置，建議設立過渡銀行來緩沖失敗銀行對銀行業的沖擊。過渡銀行的實踐和文獻已經很充分，其根本的精神是政府和央行維護金融穩定的意向在設定的有限時間內得到了釋放，并切實地減少了問題銀行破壞性沖擊的負面影響。

　　總之，存款保險制度的推出是我國金融體系市場化的必然選擇。它的有效實施需要金融機構的互動和配合，同時，需要政策制定者靈活的應對能力和公眾制度知識的提高，這是一項系統工程。■

　　作者系中國人民大學財政金融學院副院長

　　（責任編輯 紀　崴）