丁志杰[微博] 李少昆

　　由于美國拖而不決，2010年國際貨幣基金組織[微博]（IMF[微博]）份額和治理改革方案至今無法生效。在2015年4月IMF春季年會上，討論過渡方案也只是對期待改革的成員國的心理撫慰。全球治理需要改革有共識，但真正落實還很艱難，中國參與全球治理改革和建設需要有新思路。

　　2008年國際金融危機暴露了現有國際貨幣金融秩序的不合理，面對國際社會不斷高漲的改革呼聲，以及出于需要其他國家出力幫忙克服危機的考慮，美國不得不作出積極響應的姿態。2009年4月，美國總統奧巴馬在倫敦G20峰會上建議將IMF的新借款安排（NAB）擴充至5000億美元規模。為了吸引新興市場國家參與，美國一反常態承諾將積極推動IMF改革。2010年12月，IMF理事會通過了美國主導的IMF份額和治理一攬子改革方案，并等待各國立法機構批準生效。該方案主要包括兩個部分：一是IMF份額增加一倍至4768億特別提款權，并將超過6%的份額從代表性過高的國家轉移到代表性不足的新興市場國家；二是改革負責IMF日常業務的執董會，保持24名執董規模不變但減少2個歐洲發達國家席位，執董全部改由選舉產生。

　　美國利用手中的否決權阻止了自己主導的改革方案生效。按照規定，份額改革生效的條件是不低于70%份額、不少于五分之三成員國的同意，但執董會改革涉及IMF協定的修訂，生效需要不低于85%投票權、不少于五分之三成員國的同意。美國擁有17.67%份額和16.73%投票權，國會不對該方案表決，行使了一票否決權。反觀G7和G20，除美國以外，其他國家都投了贊同票。截至2015年4月，擁有80.34%份額的164個成員國同意增加份額方案；擁有77.24%投票權的147個成員國同意執董會改革。縱觀188個IMF成員國，除了美國以外，其他未通過該改革方案的基本是國內正在經歷動蕩而無暇他顧或投票權很小而漠不關心的國家。可以說，美國憑一己之力使改革擱淺。

　　美國為什么要自己否定自己？面對國際社會的批評，美國以擔心納稅人不滿和國內黨派政治博弈來搪塞，但事實并非如此。首先，從公布的改革方案看，美國擁有的份額和投票權降幅不大，并且依然擁有17.41%份額和16.48%投票權，其一票否決權并未喪失。改革方案生效后美國的IMF份額將增加420億特別提款權，增加的份額可以從NAB賬戶中劃撥，而美國當前的NAB賬戶就有690.74億特別提款權，意味著美國向IMF提供的資金并不會有任何總量的變化，僅僅是形式上的轉變。因此，美國的直接利益未受實質性影響，花更多納稅人的錢去救助別國更是無稽之談。其次，最初改革方案設定的最后生效時限是2012年底，然而奧巴馬政府在這兩年里根本就沒向國會提交該改革方案。后來在國際社會壓力下，將其作為綜合預算法案的一部分提交國會敷衍了事，遭國會直接剔除，未能進入表決程序。很顯然，美國就是在拿國內政治博弈作借口。

　　美國反對改革的真正目的是阻撓包括中國在內的新興市場國家獲得應有的話語權。近年來，以中國為代表的新興市場國家經濟迅速崛起，在世界經濟中的地位和作用不斷上升，但在IMF等國際組織中代表性嚴重不足。以金磚五國為例，其GDP占世界的比重從1998年的8.7%快速上升至2013年的20.9%，但其IMF份額占比僅從1998年的9.8%升至2013年的11.5%。2014年中國成為第二個GDP超過10萬億美元的國家，是日本的兩倍多，但中國在IMF的投票權只占3.81%，僅是日本的61%。改革方案生效后，中國的投票權將增至6.07%，居第三位；印度、巴西也將進入前十，十大成員國中新興市場國家將占據四席（見表1）。另外，此次份額改革是根據IMF第十四次份額常規檢查作出的，本應2015年啟動的第十五次份額常規檢查可能繼續調整份額配置，中國等新興市場國家份額仍有不小的提升空間。這些均非美國所愿，所以美國敢于冒天下之大不韙極力中止這一過程。

　　美國當初主導改革方案設計時就設置了重重機關。首先，美國本意是借歐洲之手扼殺改革于搖籃之中。在該改革方案中歐洲利益受到的影響最大，發達國家讓渡的份額主要來自歐洲國家，德國、英國、法國和意大利分別減少0.52%、0.28%、0.28%和0.15%，而且還包括2個執董席位。讓美國措手不及的是，也許是歐洲識破了美國的企圖，總計擁有17.53%投票權的德國、英國、法國、意大利四國一致同意改革方案，把“皮球”踢還給了美國，致使美國全面被動。其次，美國“夾帶私貨”，把兩個沒有內在關聯性的改革內容連在一起，形成所謂一攬子改革方案，要求份額改革生效以執董會改革為前提，以便自己能全面行使否決權。從現在的狀況來看，這一招果然起了作用。如果沒有這個前置條件，份額改革在沒有美國同意的情況下已然生效。

　　2014年12月，美國方面就國會拒絕表決改革方案知會IMF，IMF總裁拉加德[微博]隨即發表聲明稱，應成員國的要求將開始討論推進IMF份額和治理改革以及確保IMF具備充足資源的過渡方案，即所謂的“B計劃”。在2015年IMF春季年會上，各成員國討論了有關過渡方案，但目前還沒有公布過渡方案的具體內容。從4月18日國際貨幣金融委員會（IMFC）第31次會議上各國代表的會議聲明可以看出，過渡方案分為分離計劃和特別安排兩種。

　　分離計劃是將份額改革與治理改革分開來推進，以便份額改革擺脫美國一票否決權的約束，從而倒逼美國采取行動。特別安排是寄望于美國國會還能批準一攬子改革方案，在等待期間把基于自愿、短期的NAB進行長期化安排，以保障IMF的資金來源。

　　過渡方案的選擇面臨更復雜的博弈。除美國和尼日利亞代表沒有對過渡方案發表意見外，其他成員國代表都表示可以考慮、歡迎或積極推動過渡方案。在過渡方案偏好上，巴西、加蓬、印度、智利代表43個成員國明確支持分離計劃，法國、加拿大、比利時、瑞士代表39個成員國支持特別安排。前者主要是新興市場和發展中國家，后者主要代表發達國家，其他成員國代表沒有明確傾向。新興市場和發展中國家堅持認為，特別安排不涉及任何份額和治理的變化，有悖于2010年一攬子改革方案的初衷，是改革的倒退；發達國家則堅持認為特別安排是當前最為現實的選擇，分離計劃顯得過于復雜，耗時良久。

　　目前情況錯綜復雜。盡管發達國家內部存在分歧，但也存在著共同利益。歐洲國家之前能同意份額和治理一攬子改革，但現在卻不認同單獨的份額改革作為過渡方案，也表明其中相互牽制和制約。即使啟動分離計劃，也會被要求各成員國立法機構重新投票表決，結果可能迥異于前，能否獲得擁有70%份額的成員國同意也是個問號，前景難以樂觀。

　　全球治理需要改革，但改革之路極為艱難漫長。IMF是以份額為基礎的國際組織，但危機后擴大的NAB占其資金來源的比重接近三分之二，而且份額的分布極不均衡，已經不能反映成員國經濟實力，現有秩序的不合理性和改革的必要性顯而易見。然而，發達國家作為現有體系的領導者，出于自身利益和戰略考慮， 不顧IMF合法性和有效性，極力阻撓改革，致使全球治理改革雷聲大雨點小。對此中國要有充分認識和準備。

　　中國要積極參與全球治理建設。這既是維護國家利益的需要，也是履行大國責任、承擔大國義務的表現。在現有秩序框架下，中國要最大限度團結有共同利益和訴求的國家，據理力爭，以建設者的角色積極推動全球治理完善。在當前過渡方案討論中，要充分揭露發達國家支持特別安排背后的真正用心——讓新興市場國家繼續出力但把其利益訴求擱置一邊。做好發達國家分化工作，爭取分離計劃獲得更多的支持。

　　中國要拓寬參與全球治理建設的思路。讓發達國家主動推動實質性改革很難，但變革時時在發生。新興市場國家還沒有能力主導全球治理改革，但是可以通過改變自己去撬動全球治理變革。積極推動區域性、集團性治理建設，降低受不公正、不合理國際秩序影響的程度，同時擠壓現有秩序既得利益者所能攫取的利益空間，逼其走到正確的道路上來，而且這本身也是全球治理的有益補充。

　　包括中國在內的新興市場國家正在嘗試各種方法并且收效顯著。過去幾年，金磚國家通過不斷加強溝通和深化合作，以金磚國家開發銀行和共同儲備安排為基礎的集團治理正在形成。中國倡議的亞洲基礎設施投資銀行，由于其開放性和包容性，吸引了眾多亞洲區內和區外國家的積極參與，效果超出預期。正如李克強總理所言,“中國不但要做全球經濟治理結構的改革者，還要做建設者”。從目前的實踐來看，改革者和建設者的雙重角色是并行不悖的，有時還能達到相互促進的良性循環之效。■

　　作者單位：對外經濟貿易大學金融學院，丁志杰系校長助理

　　（責任編輯 張艷花）