社會科學院金融研究所研究員 易憲容

　　中國政府網4月12日公布，國務院已經批準國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業開發銀行的改革方案。批復文件顯示，國家開發銀行“要堅持開發性金融機構定位”；中國進出口銀行改革“要強化政策性職能定位”；中國農業發展銀行改革“要堅持以政策性業務為主體”。

　　雖然該改革方案還缺乏細節內容，但其宗旨就在于扭轉這三家政策性銀行中至少兩家日益商業化的傾向，重新定位及強化這些政策性銀行在經濟增長中的作用。

　　當前的經濟形勢下，重新定位三大國家政策性銀行的功能，讓這些銀行發揮獨特的作用，既可對商業銀行通常缺乏吸引力的項目提供低成本貸款，保證這些項目及產業的發展，也可彌補政府宏觀政策融資達不到的地方與行業的不足，以此來促進國家經濟的穩定增長。

　　政策性銀行既有功能在減弱

　　國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策在銀行都是1994年組建的，當時也是中國金融體制改革的起步時期，政府希望組建三家政策性銀行來承擔政府的一些政策性融資業務，以此來推動當時的金融改革。從1984年中國成立第一家商業銀行以來，中國的銀行業根本就沒有走出政府對銀行業主導與管制的窠臼。當時的幾大國有銀行(如中農工建)事實上還在承擔許多由政府所指令的政策性業務，在轉制以后，幾家國有銀行就必須去除這種政策性業務，建立起全新的商業銀行體系。

　　而建立相應的政策性銀行，就是要把這些政策性業務分離出來讓政策性銀行來承擔，這樣既有利于國內商業銀行改革順利推進，也能夠保證國家宏觀調控政策有效執行。

　　根據當時組建三大政策性銀行的功能定位，國家開發銀行的政策性業務主要放在支持國家基礎設施、基礎產業、支柱產業等重點領域建設，促進投融資體制改革，積極開展金融創新和金融合作，支持實體經濟的發展。而中國進出口銀行的主要職責是貫徹執行國家產業政策、外經貿政策、金融政策和外交政策，為擴大中國機電產品、成套設備和高新技術產品出口，推動有比較優勢的企業開展對外承包工程和境外投資，促進對外關系發展和國際經貿合作，提供政策性金融支持。中國農業發展銀行主要職責是以國家信用為基礎，籌集資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。也就是說，當時國家三大政策性銀行主要分別在城市、農村、進出口貿易上給相應的融資活動提供政府的政策性服務，以幫助這些基礎產業、弱勢行業能夠得以持續穩定發展。

　　20多年來，這三家國家政策性銀行在既有功能定位的基礎上，在各自的政策性業務領域里都取得了相應的成績，也走上了各自的發展之道路。不過，隨著中國經濟體制改革不斷地發展與深化，市場在資源配置中所起到的作用越來越大，政府對經濟的參與、調控、干預也在這過程中逐漸淡化。也就是說，隨著國內商業銀行的快速崛起，政策性銀行在我國目前經濟運行中所起到的作用在逐漸減弱，三大政策性銀行在經濟運行中也失去了主導地位。這不僅使得社會上對三大政策性存在性產生的質疑，也使得三大政策性銀行開始具有向商業化銀行轉身的傾向。

　　在這種情況下，國家對三大國家政策性銀行功能重新定位，就是要重新確定三大國家政策性銀行存在的必要性，也得明確通過改革確定三大國家政策性銀行未來發展之方向。

　　發揮政策性融資工具作用

　　這次國務院對于三大國家政策性銀行改革方案的定位，在口徑上是有差別的。對于國家開發銀行，國務院要求堅持開發性金融機構定位，適應市場化、國際化新形勢，進一步完善開發性金融運作模式。也就是說，當前國家開發銀行的主要職能不僅在于為國家重大投資項目提供資金上的支持，也得堅持商業化的效率原則。對于沒有效率的大型投資項目，沒有商業性的投資項目，國家開發銀行要采取更為慎重的態度。

　　對于中國進出口銀行和中國農業發展銀行，則未提市場化要求，而是分別要求“強化政策性職能定位”和“以政策性業務為主體”。也就是說，對于這兩家銀行，以往的政策性融資功能還得堅持，但是還得改革向前發展。國務院要求這兩家銀行合理界定業務范圍，對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，這有利于政策性銀行的業務規范。

　　因為，對于中國進出口銀行，國務院要求該行發揮在支持外貿發展、實施“走出去”戰略中的主要功能。為了幫助該行強化政策性銀行的職能，中國政府最近改組了該行的高級管理層，任命央行[微博]副行長胡曉煉為該行董事長。而對于中國農業發展銀行，堅持以政策性業務為主體，要基本上堅持為國內農業公司和食品生產商提供融資的職能。

　　在當前中國經濟體制轉型的重要關頭，政府管制下的經濟運行方式已經被打破，新的有效價格機制還沒有完全建立，因此金融市場的資源是無法完全通過市場的方式配置到最為需要的地方。比如說，當前國內銀行金融脫媒嚴重、影子銀行盛行、民間借貸泛濫，都體現出在貨幣政策最寬松、市場流動性最充分的情況下，金融都不會自動流向實體經濟，特別是不會自動地流向弱勢產業及中小企業。所以，這些產業及行業就需要政府傾向性政策來幫助。

　　中國金融改革越是深入發展，利率市場化的程度越高，弱勢企業或弱勢行業越是容易受到忽視。因此，就目前的情況來看，政府的政策性融資工具仍然具有十分重要的作用。

　　最近國家提出了“一帶一路”的重大的經濟發展戰略，而這個發展戰略需要大舉融資，來修建道路、鐵路、港口、通信網絡以及其他重大基礎設施。這既可重振中國經濟，打造未來中國經濟的繁榮，也可加強中國與亞洲其他國家、非洲、中東、歐洲之間的各種聯系，從而確立中國在國際上的大國地位。因此，對于國家政策性銀行來說，在“一帶一路”這個國家重大發展戰略中，將起到重要的作用。所以，當前國務院對國家三大政策性銀行重新定位，確立三大國家銀行在市場經濟中的角色定位具有十分重要的意義。