【特別報道】李總理力推存款保險制

　　這項(xiàng)在全世界大部分國家都已建立的金融“防火墻”制度，在歷經(jīng)二十載沉浮之后，終于落地——

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 劉永剛 |北京報道

　　對于普通的老百姓而言，最擔(dān)心的莫過于銀行倒閉，血汗錢取不出來。這樣的擔(dān)心曾在1997年的海南發(fā)生過，當(dāng)年在破產(chǎn)關(guān)門的海南發(fā)展銀行營業(yè)部門前，人們曾高聲叫嚷著要從該銀行取出所有存款。

　　最終的存款兌付還是國家兜底。公開報道顯示，自1997年以來，在中國發(fā)生的金融機(jī)構(gòu)退出市場的案例中，除廣東國際信托投資公司外，其他金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償都由人民銀行[微博]以再貸款的名義提供資金。

　　但是，在這種國家信用背書的制度下，代價慘痛，央行[微博]亦難以承受。

　　近日，國務(wù)院正式發(fā)布了《存款保險條例(征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)，這項(xiàng)事關(guān)百姓切身利益的金融改革終于有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　存款保險，顧名思義，是為儲戶的存款提供的一種支付保障，銀行繳納一定額度的保費(fèi)，為特定范圍存款賬戶購買保險。一旦銀行面臨破產(chǎn)倒閉，將由存款保險機(jī)構(gòu)向存款者支付部分或全部存款。

　　存款保險制度征求意見稿的發(fā)布受到了廣泛關(guān)注，多位接近監(jiān)管層面的金融研究人士均指出，這是完善我國金融安全網(wǎng)、避免銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險的重要舉措，同時也是引導(dǎo)銀行業(yè)市場化發(fā)展、保障存款人利益的有效方法。

　　征求意見稿由總理力推公開

　　當(dāng)輿論對征求意見稿熱議之時，鮮為人知的是，這項(xiàng)重要的金融改革之所以最終公開征求社會意見，是李克強(qiáng)總理力主推進(jìn)的。

　　今年10月底的一次會議上，有關(guān)方面在匯報中提出，存款保險條例草案的改革方案“沒有對社會公開征求意見”，李克強(qiáng)立刻追問原因，當(dāng)聽到有人擔(dān)心公開之后這項(xiàng)改革還能不能辦成時，李克強(qiáng)當(dāng)即否決。他表示，政府做的是面向公眾、涉及公眾利益的工作，決不能跟老百姓玩“貓捉老鼠”的游戲！

　　在外界看來，正是總理的力推才讓這項(xiàng)至關(guān)重要的金融改革不斷推進(jìn)。

　　曾參與存款保險制度征求意見稿修訂的中央財經(jīng)大學(xué)教授郭田勇[微博]告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，存款保險制度的初衷就是為了避免銀行系統(tǒng)性風(fēng)險，保護(hù)公眾的合法權(quán)益。

　　在郭田勇眼中，隨著國內(nèi)金融市場的不斷開放，金融機(jī)構(gòu)的競爭會日趨激烈，公眾的恐慌、擠兌或許會導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險，給公眾存款人的利益帶來危害。而存款保險制度的出臺，不僅保障了存款人利益，還讓監(jiān)管層無后顧之憂進(jìn)入金融改革的深水區(qū)。

　　在賠付方面，各大銀行的限額標(biāo)準(zhǔn)一致，即每位存款人在同一家銀行的最高償付金額為50萬元；若存款本金加利息的金額超過50萬元，剩余部分從該存款銀行清算財產(chǎn)中受償。

　　央行研究局局長陸磊解釋稱，“50萬的限額是經(jīng)過測算的，覆蓋了99.63%的全國儲戶，幾乎100%都賠付了。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，一個存款保險基金賠付的覆蓋率是90%或90%以上。”

　　按機(jī)構(gòu)來說，如果儲戶有100萬存在兩家銀行，兩家都倒閉了，那么儲戶各得50萬。所以并不是只得到50萬，而是100萬都得到賠付了。

　　陸磊表示，存款的賠付分兩部分，存款保險金賠付了50萬，銀行破產(chǎn)清算也進(jìn)行相應(yīng)賠付。銀行破產(chǎn)清算第一受償人就應(yīng)該是公眾儲蓄者。保險機(jī)構(gòu)賠50萬，銀行破產(chǎn)清算只要還有余額就會進(jìn)行賠付。

　　對于征求意見稿，郭田勇表示，存款保險會對中小銀行形成利好。對于農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行以及即將問世的大量民營金融機(jī)構(gòu)來說，實(shí)際上是無形的增信。

　　按照征求意見稿的規(guī)定，投保機(jī)構(gòu)每六個月繳納一次保費(fèi)。而保費(fèi)由金融機(jī)構(gòu)交納，不由存款人承擔(dān)。隨著經(jīng)營成本的提升，銀行若將其轉(zhuǎn)嫁給貸款方，將直接導(dǎo)致企業(yè)融資成本的上升，但郭田勇認(rèn)為這樣的可能性不大，“一方面現(xiàn)在競爭很激烈，不是你想轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)就能轉(zhuǎn)的，另外央行在政策上有管理，所以銀行提高貸款利率的可能性比較小，更大可能是銀行降低盈利擠壓自身的利潤空間”。

　　對于如何降低銀行繳納存款保險保費(fèi)的成本，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧表示，建議由財政部、人民銀行、中央?yún)R金公司三方聯(lián)合建立針對存款保險的專項(xiàng)資本金，建立獨(dú)立法人性質(zhì)的公共平臺，以減輕銀行繳納保費(fèi)的壓力。他表示，按照國際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該由銀行業(yè)協(xié)會作為發(fā)起者之一，根據(jù)我國國情，建議中央?yún)R金公司減持或退出國有銀行股份，將這部分資金用于籌建存款保險制度的資本金。

　　中央財經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長黃震表示，存款保險制度的推出可能會給其他金融業(yè)形成利好，“因?yàn)獒尫懦隽算y行可能會倒閉的信號，儲戶可能會做一些其他的投資，更多資金會投向互聯(lián)網(wǎng)金融，成為多元化的投資組合選擇之一”。

　　20年?duì)幾h終“化解”

　　在外界看來，國內(nèi)對于是否需要存款保險制度的爭議由來已久。反對者稱中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好，銀行體系穩(wěn)健，即便銀行有風(fēng)吹草動，也將由中央政府為問題銀行全額埋單，因此是否建立存款保險機(jī)制似乎無足輕重。但在中國金融不斷開放的大環(huán)境下，對于儲戶而言，存款保險便不再是可有可無。

　　“之所以遲遲未能推出，主要受阻于三方面爭議。”時任中投公司副總經(jīng)理謝平在《中國金融改革思路：2013—2020》一書中寫道，其中之一即是，人民銀行、銀監(jiān)會和財政部都想成為存款保險的主管部門，“這既有認(rèn)識分歧，也有一定程度的‘部門權(quán)力之爭’”。

　　而另兩項(xiàng)爭議，則是存款保險機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會的監(jiān)管功能、人民銀行的金融穩(wěn)定機(jī)制的協(xié)調(diào)與銜接問題。

　　目前關(guān)于存款保險的官方表述最早可追溯至20年前。

　　1993年12月，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出，“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。4年后的全國金融工作會議再度提及存款保險，不過，與現(xiàn)在全部存款性機(jī)構(gòu)參保不同，那時的思路是要研究和籌建“全國性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險機(jī)構(gòu)”。

　　也就在這一年，中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司宣告關(guān)閉。此后數(shù)年，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險頻發(fā)，儲戶心理恐慌加劇。

　　與此同時，關(guān)于是否有必要建立存款保險制度的爭議很大。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長魏加寧是最早提倡在中國建立存款保險制度的人士之一，魏加寧認(rèn)為，存款保險制度在當(dāng)時最大障礙來自四大國有銀行和監(jiān)管層。

　　魏加寧回憶，當(dāng)時，四大國有銀行因?yàn)橛袊�家信用為后盾，認(rèn)為不可能發(fā)生倒閉的情況。

　　據(jù)媒體報道稱，國有銀行曾一度持消極否定的態(tài)度。一位前央行金融穩(wěn)定局人士回憶，大銀行不愿意干。“有些銀行甚至說得很直白，我要是倒了，你也賠不起。我要是不倒，就是白交保費(fèi)，拿錢保小銀行，純粹是做貢獻(xiàn)。”

　　隨著金融環(huán)境的不斷變化，各方對于存款保險的爭議也日趨“化解”。

　　2007年，全球金融危機(jī)后，關(guān)于四大國有行是否加入存保制度的爭議逐漸消散。在金融危機(jī)中，“大而不能倒”的傳說破滅。受金融危機(jī)沖擊倒閉的美國美聯(lián)銀行、華盛頓互惠銀行，資產(chǎn)規(guī)模在三四千億美元以上，體量只略小于交通銀行，比其他股份制銀行都大。當(dāng)時的美國聯(lián)邦儲蓄存款保險公司緊急向這些倒閉銀行施以援手，防止了金融體系崩潰。

　　而在中國現(xiàn)有的體系內(nèi)，一旦銀行碰到危機(jī)，處理起來缺乏必要的事前資金積累，所有處置措施都由臨時個案來決定，需要各級政府、司法部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的臨時合作，拖延了處置時機(jī)，大大增加了處置成本。

　　2012年，時任中國建設(shè)銀行黨委書記的王洪章對外表示，“我覺得這項(xiàng)制度(存款保險制度)推開，對我們金融體系的健全，特別是小的金融企業(yè)的健康成長和救助，是一個非常好的政策。”

　　在外界看來，思想統(tǒng)一之后，關(guān)于存款保險制度的推進(jìn)速度開始快了起來。

　　2013年2月的中國人民銀行[微博]工作會議，將存款保險制度視作“今年三項(xiàng)改革重點(diǎn)內(nèi)容之一”。當(dāng)年5月發(fā)布的《金融穩(wěn)定報告》措辭亦十分急切，“當(dāng)前建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，實(shí)施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識，可擇機(jī)出臺并組織實(shí)施”。

　　所謂的共識是指，推出存款保險制度是完善市場化的金融機(jī)構(gòu)“退出機(jī)制”，也為下一步民營銀行的設(shè)立做好準(zhǔn)備。功能完善的存款保險制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌，并阻斷風(fēng)險向其他銀行和實(shí)體經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)。而這項(xiàng)制度，也將成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管、央行“最后貸款人”之后金融安全網(wǎng)的最后一道防線。

　　同樣在2013年5月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，罕見地單獨(dú)列出了存款保險改革的具體要求，并指明由人民銀行、銀監(jiān)會、財政部等部門負(fù)責(zé)。

　　央行行長周小川也于2013年7月份發(fā)表署名文章稱，將推進(jìn)存款保險制度建設(shè)，為小型金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

　　進(jìn)入2014年，重大會議及監(jiān)管層表態(tài)頻頻釋放建立存款保險制度的信號。今年1月舉行的2014年人民銀行工作會議提出，存款保險制度各項(xiàng)準(zhǔn)備工作基本就緒。今年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報告》中指出，建立存款保險制度，健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置機(jī)制。

　　在11月30日征求意見稿最終公布前，央行副行長易綱和央行副行長胡曉煉還先后在公開場合表態(tài)，存款保險制度將盡快建立。

　　在業(yè)內(nèi)人士看來，存款保險制度的逐步推進(jìn)正是反映了中國金融環(huán)境的進(jìn)步和決策層對于當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境的判斷。