劉明康：大力推進金融法制建設 培育信用文化

　　中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主席 劉明康

　　金融法制建設十分重要而緊迫

　　依法治理金融的內(nèi)涵和目的，就是通過建立完備的金融法律體系，嚴格的執(zhí)法制度，公正的司法制度，為金融市場參與者提供一個可預見的規(guī)則，以保護金融市場主體，特別是

金融消費者和投資者的合法權益，維護金融市場的公平秩序，保障金融市場的公正與效率。銀行業(yè)是一個特殊行業(yè)，銀行從公眾手中吸收大量存款，而這些存款的使用不需要公眾授權和委托，銀行可自行將其轉化為貸款或投資，因此對整個運行過程的控制和管理非常重要，這就需要法制來保障和支持。銀行業(yè)的失敗，金融業(yè)的失敗，以及支付系統(tǒng)的中斷，對于一國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定都會產(chǎn)生重大影響和沖擊。正因如此，我們看到，即使是最自由的經(jīng)濟體也都不敢對銀行業(yè)、金融業(yè)放任自流，都需要法律來對其經(jīng)營活動予以規(guī)范和約束，對各類違法行為進行懲戒。

　　但受歷史傳統(tǒng)和法律體系影響，每個國家對金融業(yè)和銀行業(yè)的管制情況又大不相同。直到今天，即使是發(fā)達的經(jīng)濟體內(nèi)，如北美和歐洲，監(jiān)管者所依據(jù)的法律框架和監(jiān)管手段也不盡相同。不同法律系統(tǒng)和框架下，對金融業(yè)機構保護救助機制不同，對債權人的保護機制也不相同。

　　由于各國法律體系具有很大的差異性，對這種差異性進行深入分析研究十分重要。最近這20多年來，一方面，世界各國對金融業(yè)和銀行業(yè)的干預與管制大大減少了，銀行在經(jīng)營不善的情況下，同樣也可以破產(chǎn)倒閉、退出市場。另一方面，各國對銀行業(yè)的監(jiān)管卻有進一步加強的趨勢。之所以如此，是因為銀行業(yè)危機會吞噬掉一國大量的財富，根據(jù)過去10年瑞典、

　　改革開放以來，我國在金融立法、金融執(zhí)法、金融司法等方面取得了很大成績，為銀行業(yè)健康發(fā)展提供了有力的法律支持。但隨著我國金融市場化和國際化進程的加快，金融業(yè)與社會公眾利益日益相關，與構建我國

　　我國銀行業(yè)法制建設開創(chuàng)了一個新局面

　　銀監(jiān)會成立以來，在黨中央、國務院的領導下，全面落實科學發(fā)展觀，高度重視銀行業(yè)法制建設。我們把建立功能齊備的銀行業(yè)法律體系作為一項重要目標，通過推動法律體系的建設和完善，來改善銀行業(yè)公司治理，提高依法監(jiān)管水平。回顧兩年多來的監(jiān)管實踐，我們在法制建設方面取得了一些初步的經(jīng)驗和體會。

　　確立新的監(jiān)管理念，初步形成了我國銀行業(yè)監(jiān)管的法律框架

　　銀監(jiān)會成立后，我們積極通過法律手段推進實施銀行業(yè)監(jiān)管的新理念和新規(guī)范。要有效進行依法監(jiān)管，首先需要確立科學的監(jiān)管理念。可以說，一個正確和先進的監(jiān)管理念是良好法制的靈魂。為此，銀監(jiān)會提出了“三管一提高”的監(jiān)管理念，即“管法人、管風險、管內(nèi)控，提高透明度”。

　　所謂“管法人”，就是堅持法人監(jiān)管，重視對每個金融機構總體風險的把握、防范和化解，關鍵是大力推進銀行業(yè)金融機構加強公司治理建設，建立科學的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。我國許多銀行規(guī)模很大，有成千上萬家分支機構，要做到綱舉目張，必須建立良好的公司治理機制。所謂“管風險”，就是以風險作為銀行業(yè)監(jiān)管的主要內(nèi)容，圍繞風險的識別、控制和防范工作，不斷改進監(jiān)管的方法和手段，努力提高監(jiān)管效率。多年來，我們在對銀行業(yè)監(jiān)管的認識方面存在很大偏差，認為只要合規(guī)監(jiān)管就行，監(jiān)管者講什么銀行聽什么，銀監(jiān)會成立以后，我們覺得應該是改變這個理念的時候了。我們倡導要從合規(guī)性監(jiān)管過渡到風險性監(jiān)管與合規(guī)性監(jiān)管并重，要以風險為基礎，風險大、多監(jiān)管，風險小、少監(jiān)管。“管內(nèi)控”，就是要求銀行業(yè)金融機構建立有效的內(nèi)部管控機制，促進銀行業(yè)金融機構提高自我風險管控能力。唯物辯證法認為，內(nèi)因是事物變化的根據(jù)，外因是事物變化的條件，內(nèi)因在事物發(fā)展變化中起決定性作用。內(nèi)控是銀行風險管理的“內(nèi)因”，是風險管理的第一道防線，也是銀行風險管控能力的根本體現(xiàn)。不管外部監(jiān)管多么高明、多么嚴厲、多么嚴謹，也不能保證銀行不出問題，銀行穩(wěn)健經(jīng)營的關鍵在于建立科學有效的內(nèi)控機制。“提高透明度”，就是要求銀行業(yè)金融機構披露相關信息，提高信息披露質(zhì)量，加強透明度建設，加大市場約束力度。關于信息披露和透明度建設，過去我們強調(diào)得不多，要求得不嚴，這與“家丑不可外揚”的中國文化傳統(tǒng)有關。事實上，信息披露和透明度建設是銀行業(yè)健康運行的生命線，是維護銀行公信力和增強市場約束的根本手段，市場約束只有在信息透明的情況下才能生效。兩年多來，我們正是根據(jù)“三管一提高”的監(jiān)管理念來構建監(jiān)管法規(guī)框架，進而為銀行業(yè)穩(wěn)健運行和依法監(jiān)管提供支持。

　　經(jīng)過兩年多的努力，我們已經(jīng)初步建立了以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》為核心，以《外資金融機構管理條例》、《金融違法處罰辦法》等行政法規(guī)和大量的金融規(guī)章為主體，以金融司法解釋為補充的銀行業(yè)法規(guī)體系。簡單地說，就是“一個核心，一個主體，一個補充”。從銀監(jiān)會發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件來看，到今年4月底，已經(jīng)發(fā)布了127件規(guī)章制度和規(guī)范性的文件，其中按風險監(jiān)管分類，信用風險類22件，市場風險類6件，操作風險類12件，綜合風險管理類23件，其他64件。

　　監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)和標準更加明確

　　我們過去在法制建設當中一個很大的困惑就是，只具有一個簡單的法律框架和輪廓，而實施細則跟不上，執(zhí)法依據(jù)不明確，這就造成執(zhí)法操作當中的一些具體困難。因此，銀監(jiān)會自成立之始就強調(diào)，執(zhí)法必須要有明確的依據(jù)，必須要有具體的實施細則，在實施細則中要充分體現(xiàn)法規(guī)精神和監(jiān)管理念。比如說2004年初，頒布了《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，該辦法彌補了過去法規(guī)中沒有具體計算辦法和管理細則的不足，是一項內(nèi)容翔實、標準嚴格、操作性很強的資本審慎監(jiān)管制度。它使得我國銀行業(yè)通過資本約束，建立一個清償性的理念和戰(zhàn)略。出臺這個辦法，就是為了讓所有的銀行都能夠建立一個清償性的理念和戰(zhàn)略，讓商業(yè)銀行知道自己的底線在什么地方，什么時候會出現(xiàn)流動性風險，什么時候會出現(xiàn)清償性風險。

　　為什么要這樣做？因為每一個國家，銀行業(yè)都必須把應對巨大沖擊作為首要任務。我們很高興地看到，今天一家銀行的資本金可能等于過去十幾家銀行資本金的總和。過去很多銀行只是自滿于其存款和資產(chǎn)市場占有率的上升，這種理念是不科學的。銀行業(yè)很重要的一點就是拿著千千萬萬公眾的存款，自然要面臨清償性風險，因此隨時隨地要貫徹應對清償性風險的戰(zhàn)略。銀行面對的重大風險沖擊是非常現(xiàn)實的，比如說資本市場上的大幅波動，比如說外債危機、外匯困難，比如說恐怖主義襲擊等。這些問題使每一家銀行在貫徹抗風險戰(zhàn)略的時候，一定要有法律制度去體現(xiàn)和支撐。作為監(jiān)管者，一定要通過法律法規(guī)去引導銀行業(yè)金融機構落實科學發(fā)展觀，培育良好的經(jīng)營文化與理念。通過實施資本約束，主要商業(yè)銀行都明確提出擁護銀監(jiān)會提出的“提高貸款分類準確性—提足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續(xù)監(jiān)管思路，加強銀行資產(chǎn)質(zhì)量分類的準確性，逐步提足撥備，做實利潤，實現(xiàn)資本充足率達標，建設風險管理長效機制。

　　資本充足率管理辦法出臺以后，我們又及時與人民銀行聯(lián)合出臺了《商業(yè)銀行次級債券發(fā)行管理辦法》，拓展商業(yè)銀行資本金補充渠道，幫助商業(yè)銀行提高資本充足水平。同時，針對多年來商業(yè)銀行對集團客戶趨之若鶩的現(xiàn)象，出臺了《商業(yè)銀行集團客戶授信風險管理指引》，使集團授信業(yè)務有了更具操作性的依據(jù)和標準。去年3月份，江蘇鐵本事件查處以后，我們及時頒布《商業(yè)銀行授信工作盡職指引》，對商業(yè)銀行控制信用風險、規(guī)范授信行為以及明確問責和免責發(fā)揮了很好的作用。這是第一個明確指出什么情況下可以問責、什么情況下可以免責的制度，該制度有利于明確地引導從業(yè)人員的行為，有利于保護從業(yè)人員。此外，對于關聯(lián)股東、關聯(lián)內(nèi)部人以及交叉違約客戶統(tǒng)計制度也作了比較詳細的規(guī)定。

　　嚴厲打擊金融犯罪，維護金融債權

　　針對目前銀行業(yè)案件高發(fā)態(tài)勢，銀監(jiān)會正在會同有關部門開展以下工作：

　　第一，研究修訂《刑法》相關條款。對銀行業(yè)犯罪在《刑法》當中有明文規(guī)定的，推動提請全國人大盡快出臺立法修正案，協(xié)調(diào)司法部門出臺司法解釋。研究擴大挪用資金罪、違法拆借罪、非法發(fā)放貸款罪等犯罪的適用范圍，進一步明確違法向關系人發(fā)放貸款罪、違法發(fā)放貸款罪、違法票據(jù)承兌等犯罪的認定標準。由于司法解釋和立法解釋與《刑法》中有關金融交易的部分條款不完全配套，有的只列罪名，沒有規(guī)定犯罪的適用范圍，沒有界定犯罪的認定標準，執(zhí)法過程中往往無所適從。因此，我們建議在完善司法解釋的同時，在《刑法》中增設一些罪名，如銀行信用罪、違法處置不良資產(chǎn)罪等。這項工作已十分迫切。

　　第二，盡快修訂《金融違法行為處罰辦法》。該辦法1999年公布實施以后，對查處金融違法違規(guī)行為，實施行政處罰起了積極作用。但是，隨著形勢的發(fā)展，違法違規(guī)的表現(xiàn)形式發(fā)生許多變化，應當積極研究修訂這個處罰辦法，細化和嚴格責任追究制度，加大行政處罰力度。

　　第三，認真對待《企業(yè)破產(chǎn)法》的修改，明確有關債權保護條款。目前修改《企業(yè)破產(chǎn)法》的工作正在進行，針對一些企業(yè)借破產(chǎn)之機，逃廢銀行債務的嚴重情況，我們提出，要有明確的條款充分保障銀行合法權益，對逃廢銀行債務的行為要嚴厲處罰并追究刑事責任，不能讓犯罪逍遙法外，公司一破了之。

　　第四，我們正在會同有關部門研究比照審計署模式，賦予銀監(jiān)會適當延伸檢查權。為提高對金融業(yè)案件的察訪力度，應當有一個延伸檢查權，來確認銀行交易對手的真實情況；應當有權向銀行業(yè)金融機構的客戶進行直接調(diào)查，來反證銀行業(yè)金融機構違法或涉嫌違法情況。

　　另外，我們建議進一步加強國際司法合作，加大引渡犯罪分子的力度，從而更為有效地遏制銀行業(yè)犯罪的發(fā)生。

　　所有這些法制建設，其重要目標是構建和培育一種良好的信用文化。信用文化建設是我們金融法制建設過程中矢志不渝的目標。信用文化不是很深奧、很模糊的東西，而是一個很具體、很現(xiàn)實的概念。據(jù)我理解，信用文化應包括幾層含義：第一，借債還錢。信用有三個基本特征：一是信任性，即以借貸雙方的信任為前提；二是償還性，即有借有還，到期歸還；三是報償性，即借用者歸還貸款時必須付所有者一定報酬。借錢的人從借錢那天就必須考慮要還本付息，只有在確保能夠還本付息的基礎上，才去借錢。作為放貸方來講，從他醞釀貸款合同和貸款調(diào)查的時候，就要確信放出去的這筆款項連本帶息能夠按期收回。第二，保證合同的嚴肅性和完整性。當前，我國貸款合同、擔保合同、見證文本的嚴肅性和完整性都遠遠不夠。過去我們不理解國外銀行的貸款文本為什么那么厚，內(nèi)容為什么那么多，直到銀行打官司屢屢敗訴后，才發(fā)現(xiàn)這些合同的嚴肅性和完整性有多么重要。第三，有效的協(xié)調(diào)溝通機制。當前，我國在執(zhí)行合同當中，借貸雙方的信息溝通出現(xiàn)偏差后，缺乏有效的協(xié)商、協(xié)調(diào)機制，以及訴諸法律和仲裁的各項手段。

　　金融法制建設中面臨的三大挑戰(zhàn)

　　當前，國際金融領域面臨三大挑戰(zhàn)，即巴塞爾新資本協(xié)議、國際會計準則和薩班斯法案。這三項挑戰(zhàn)，是金融機構經(jīng)營者、監(jiān)管者，立法者和學術界共同面臨的重大課題。

　　巴塞爾新資本協(xié)議

　　2004年6月，巴塞爾委員會經(jīng)過長達6年時間的討論，發(fā)布了《統(tǒng)一資本計量和資本標準的國際協(xié)議修訂框架》，簡稱巴塞爾新資本協(xié)議。該協(xié)議由最低資本要求、監(jiān)管當局對資本充足率的監(jiān)督檢查以及信息披露三大支柱組成，是一個更全面、更具風險敏感性的資本監(jiān)管框架。它吸收和反映了近年來銀行業(yè)風險管理的最新進展，代表了當今資本監(jiān)管和風險監(jiān)管的先進理念。在最低資本金要求方面，新資本協(xié)議適應銀行業(yè)風險管理技術的新進展，提出兩種資本金計算方法：一種是標準法，另一種是內(nèi)部評級法。這兩種方法用哪一種都可以，但任何一種方法對我們來講都是一個很大的挑戰(zhàn)。

　　中國要實行標準法，第一個問題就是我們嚴重地缺乏合格的評級機構。盡管我國評級機構有二三十家之多，但是評出來的AAA級公司過多，今天還被評為AAA級，明天可能公司就倒閉了。因此銀監(jiān)會斟酌許久，決定不能采用標準法。那么，是不是應該選擇內(nèi)部評級法呢？內(nèi)部評級法要求按照主權國家、國別風險、交易對手、金融機構、客戶，分三大類逐項進行五個方面的概率分析。要執(zhí)行內(nèi)部評級法,意味著就要測算這五個概率，就要有健全的數(shù)據(jù)，要有完全可靠的IT系統(tǒng)。內(nèi)部評級法需要的數(shù)據(jù)，至少為兩個經(jīng)濟周期，這樣才能得出一個比較可靠的結論。這項工作對我們來說，時間上是挑戰(zhàn)，內(nèi)容準備上也是挑戰(zhàn)。但是，能不能既不采用標準法，也不采用內(nèi)部評級法呢？當然不可以。對外開放已經(jīng)是我國一項基本國策，我國銀行業(yè)金融機構也要陸續(xù)走向世界,要開放就得遵循國際準則，就得遵守國際上的游戲規(guī)則。中國銀行從1912年開始就在海外有了分支機構，中國銀行、建設銀行、工商銀行在許多發(fā)達經(jīng)濟體里都設有分支機構,而東道國監(jiān)管當局大都采用了巴塞爾新資本協(xié)議，實行并表監(jiān)管，要求我國商業(yè)銀行的這些分支機構提供監(jiān)管報表，這樣問題就出現(xiàn)了，就會出現(xiàn)一家銀行、兩種制度。所以我們要研究、要適應這些國際游戲規(guī)則，加強與東道國監(jiān)管當局的監(jiān)管溝通與協(xié)作；適應中國銀行業(yè)開放的要求，必須按照新資本協(xié)議指明的方向積極準備。

　　國際會計準則39號

　　國際會計準則理事會(IASC)公布了《國際會計準則39號》(簡稱IAS39)的修訂稿和實施指導原則。IAS39中關于資產(chǎn)和負債的確認、資產(chǎn)和負債分類方法和計價原則、公允價值的確定、資產(chǎn)減值的概念和計算方法、套期會計有關規(guī)定等內(nèi)容都是當前國際會計準則方面比較前沿的規(guī)定，對商業(yè)銀行資本充足率的計算、貸款損失準備金計提和資產(chǎn)證券化等都將產(chǎn)生直接影響，它的發(fā)布對所有銀行經(jīng)營和監(jiān)管提出了巨大挑戰(zhàn)，需要我們認真去學習和掌握。根據(jù)新的國際會計準則，商業(yè)銀行按照貸款五級分類計提的損失準備金將不足以彌補可能出現(xiàn)的風險，同時，公允價值的確定、金融衍生產(chǎn)品的計價、披露要求的不同和專業(yè)人才、信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)的缺乏等都是我們不可回避的問題。此外，國內(nèi)會計制度與國際會計準則之間的差異也是問題。這些問題都需要我們認真思考和研究。

　　薩班斯法案

　　第三個挑戰(zhàn)正悄悄向我們走來,這就是2002年7月份通過的《薩班斯法案》。該法案是對安然事件和美國世界通信公司倒閉事件的迅速回應，是為了迅速遏制丑聞的擴散，規(guī)范美國企業(yè)的行為，恢復美國在資本市場上的公信力。法案中最重要的是404款，404款的積極作用體現(xiàn)在兩個方面：一是加強所有上市公司獨立董事的地位。因為獨立董事都是審計委員會的領導者，上市公司規(guī)定審計委員會是董事會下面最強的一個委員會，該委員會規(guī)定負責人一定不能由執(zhí)行董事和非執(zhí)行董事?lián)�任，而是由獨立董事來擔任。《薩班斯法案》要求上市公司每年必須出具一份由獨立董事簽署的代表董事會的一個報告，報送證券主管單位，主要用來說明上市公司在財務管理和其他重要管理方面存在什么問題和弊端，要無一掛漏地給予充分報告，不報告好的，只報告差距和薄弱環(huán)節(jié)。二是加強外部審計師的獨立性和有效性。安然和世界通信的倒閉，一個重要的原因就是由于外部審計師與管理層之間關系太緊密。因此，《薩班斯法案》規(guī)定，上市公司每年發(fā)布一份自我披露弱點的報告后，外部審計師再獨立地提交一份報告來確認。這樣,所有的投資者和市場參與者可以更準確地了解每一家上市公司管理中的重要弱點，并跟蹤其整改情況。目前，我國共有19家公司在紐約證券交易所上市，有另外19家在納斯達克上市。明年第一季度，這些公司就得按要求報送財務報表，報送這兩份報告。即使是美國的公司，今年報送時也出現(xiàn)了25%的公司交白卷，完不成此項任務，對我國公司來講，壓力自然更大。

　　《薩班斯法案》出臺后影響很大，許多人指出，該法案有兩個缺點：第一，成本太高。美國公司為了提交這個報告，2004年要付出1.4萬億美元，平均每家公司240萬美元，平均每家上市公司要花3000萬美元完成這個報告。第二，大量在美國上市的公司可能會離開美國市場。但是，在許多人猛烈抨擊《薩班斯法案》的同時，大部分國家的證券監(jiān)管部門都異口同聲地支持這一法案。我國銀行業(yè)在考慮“走出去”戰(zhàn)略的時候，迫切需要據(jù)此制定銀行改革法案,完善銀行公司治理。境內(nèi)一些銀行可能將要到香港、紐約或者是境外其他地方上市，《薩班斯法案》中加強獨立董事地位、提高審計質(zhì)量的精神，應該值得我們認真研究和借鑒，并且在監(jiān)管工作當中逐步加以運用。

　　從以上三個國際規(guī)則的變化趨勢來看，隨著金融工具、金融交易和金融市場的日益復雜，國際賽場上的標準也會越來越復雜。如何在國際競爭中立于不敗之地，特別是在加入世貿(mào)組織后過渡期當中怎么爭取主動，需要我們迅速學習、理解、研究這些國際準則和規(guī)則的最新發(fā)展，按照科學發(fā)展觀的要求，找到既適合我國國情又符合國際標準的做法，在實施國際標準與結合本地實際之間找一個平衡點，制定一個實事求是、與時俱進的時間表。比如，新資本協(xié)議在操作風險計量方面提供了多種選擇，大家可以在其中選擇最適合自己的、成本最少的一種方法。除了上面提到的這三項國際標準的重大挑戰(zhàn)外，與銀行業(yè)監(jiān)管和改革關系密切的還有巴塞爾有效銀行業(yè)監(jiān)管核心原則、OECD公司治理原則等，這些國際準則也有一些新的變化值得我們跟蹤和研究。

　　今后，銀監(jiān)會在法規(guī)建設方面，將更加重理念、重實踐、重國際視野。應當看到，隨著我國金融體制改革的深化，將有一系列重大法律課題需要研究，需要大家共同關注、共同努力，以高度的歷史責任感共同推動我國金融事業(yè)的法制建設。

　　本文系作者近期在“《中國金融法治(2005)》出版發(fā)布會”上的演講

　　(責任編輯 胡同捷)