文/蔡乙建

　　鐵路建設在國家基礎設施建設中占有重要地位。2004年國家批復了《中長期鐵路網規劃》，《規劃》中確定，以擴大規模、提高質量、完善結構、擴充運力、提高裝備水平為鐵路發展的目標。計劃到了2020年，我國的鐵路營運里程達到10萬公里，電化率、復線率同達到50%，不僅在運能上充分滿足社會、經濟的發展和需求，在技術裝備領域也要趕超國際上的先進水平。工程任務如此之大，建設項目投資理念就顯得至關重要。

　　理念缺位 問題突出

　　改革開放30多年來，中國取得了舉世矚目的發展成就，鐵路作為國民經濟的大動脈，在中國經濟平穩較快發展中肩負著重大責任。尤其是進入21世紀以來，中國鐵路建設各項工作取得顯著成績，中國鐵路進入了新的發展時期。

　　根據規劃，到2015年，全國鐵路營業里程將達到12萬公里以上，其中高速鐵路1.6萬公里以上，西部鐵路5萬公里以上，復線率和電氣化率分別達到50%、60%。以高速鐵路為骨架、總規模5萬公里的快速鐵路網基本建成，總規模7萬公里的區域大能力通道布局成網，繁忙干線實現客貨分線運輸。客貨樞紐及配套設施進一步完善，建成雙層集裝箱運輸網絡，路網布局和技術結構更加合理。

　　然而，值得注意的是，長期以來，在我國的鐵路建設領域，項目管理的思想一直都未引起足夠的重視。往往只強調控制工程造價，不能考慮整體項目的造價管理規劃，這樣就給造價控制工作帶來諸多不便。造價控制規劃絕不能脫離質量和進度管理，更不能脫離客戶的要求而單獨存在。全過程項目管理是實現項目投資有效利用的重要前提。

　　正因為此，我國的工程造價管理與以往相比，已經有了很大的進步，但仍存在諸多方面的問題。首當其沖的便是鐵路建設項目計價系統不完備。

　　工程計價研究的主要內容是對項目進行合理的定價，它是鐵路工程造價環節中最基礎的工作，包含計價的定額體系以及計價的編制體系。計價的定額體系是由鐵道部(原)編制的鐵路工程概預算定額、編制辦法、費率標準等，具有一定的強制性。但隨著市場經濟的發展，計價定額體系的局限性、滯后性的問題越來越明顯，這便給工程的合理定價造成了很大的難度。

　　工程的計價編制體系是指在工程項目的不同階段，概預算編制分別由建設單位、設計單位和施工單位進行，但由于各自不同的經濟立場，編制的概算總額也有很大差別，雖然這種情況在概預算文件的審查中會有調整，但調整的力度畢竟有限，這便會導致工程項目的計價會出現不正常的“高價”或者“低價”。

　　基礎設施建設管理體制也存在漏洞。目前，大型的鐵路工程建設各階段的責任歸屬為：由國家發改委審批可行性研究和評價；由鐵道部(原)組織初步設計，并規定該鐵路的技術標準、技術條件、資金籌措、外資借統等；到了項目的實施階段，建設單位是鐵路局或者專門組織的項目法人，但同樣都受鐵道部(原)指派；項目所在的鐵路局負責運營。

　　如此看來，并沒有一個組織對建設項目的籌資、建設、經營、償債和取得資本回報全過程負責。這導致概算編制人員、審批人員、執行人員之間權益不明、職責不請：審批人員有權利審定概算，但不用對概算負責；執行者無權決定概算，卻要對概算負責。我們常常遇到這樣的情況：審批概算的時候層層都要“砍一刀”。但實施的時候層層都要“超一超”。

　　從另一個方面來看，我國尚未有效建立投資約束機制，項目業主并不是企業法人實體。為了工程能夠順利立項，往往有意壓低投資估算，使其成為“釣魚”工程。因此，在這種傳統的管理體制下，想要合理的確定和控制鐵路建設工程的投資，具有非常大的難度。

　　另外，鐵路勘察設計的質量控制體系還不夠完善。現在是我國鐵路建設處于大發展的時期，鐵路工程立項項目的數量大大增加，開工時間集中，建設周期也大大縮短，勘察設計的周期同樣縮短—任務量增加，設計時間縮短，這種情況給設計院的勘察設計工作帶來了新的挑戰。另一方面，雖然鐵路建設的規模急劇擴大，但勘察設計還并有建立“儲備”制度，勘測的時間過于緊張，使很多本來需要深度勘測的地方，由于時間上的限制不能夠準確。

　　當然，工程項目造價的過程管理也亟待改善。工程造價管理實際上是一個全面、系統、完整的過程，工程項目的價值由此形成。對于過程管理，我們并沒有很明確的意識。

　　橫向來看，我國的鐵路建設項目按照線路所經地區來劃分歸屬范圍，經過哪幾個地區，便會有哪幾個鐵路局來共同管理，這便造成了管理方也就是鐵路局之間爭投資、搞攀比的現象；縱向來看，鐵路的建設單位是鐵路局，但資金卻由鐵道部(原)掌控，鐵路局和鐵道部(原)既是合同雙方，也是上下級雙方，這便造成了對于項目的造價管理極少關注其投資的經濟合理性，所謂的投資控制更多地只是硬性指令的體現，強調的往往只是下達的投資計劃是否落實。這對工程項目的合理定價、節省投資、提高社會經濟效益造成了很不利的影響。

　　他山之石 可資借鑒

　　反觀發達國家，都有一套嚴格的投資估算和控制的制度來制約工程建設項目的投資控制。主要通過市場化和社會化的投資體系和完備的法律責任體系來完成。工程師、預算師、造價師、承包商等參與者同服務于一個項目，但他們同時也都是市場的獨立主體，他們分工合作，但在法律的約束下同樣要相互制約控制。

　　其中，預算師和造價工程師尤為典型：他們在業主的委托下，獨立完成建設項目的投資預算并對其承擔相應的法律責任，這樣就避免出現類似在我國出現的“釣魚”工程。在投資控制中經常運用的具體方法有作業持續改善法、全壽命周期造價管理法、基于活動的成本管理法等。

　　據報道，日本控制工程造價時，推行全過程直接管理的理念：起初，項目立項之時，政府的相關職能部門應根據項目的整體規劃做出符合實際，切實可行的預算，交至大藏省審批，若其投資規模過大，超過限定范圍時，則需交由國會討論通過與否。項目立項之后，政府相關主管部門依據所批的項目規劃及投資預算，委托至設計單位進行設計規劃。設計單位在設計的時候，也要嚴格將投資控制在預算限額以內，不能越限。

　　日本通常將預算分為概算預算及明晰預算兩種。所謂概算估算是指在工程計劃即將開始的時候，粗略的推算出工程的造價，然后對其設計方案及施工方法進行比較及論證，以此作為規劃施工概算預算的基本框架。這種方法簡單、粗略，一般都是參考類似的案例，考察工程量、機械、人工以及材料等的使用情況，作為評價統計的指標，再結合該工程的實際情況做出相應調整，使之更加符合實際工程。同時還會考慮的因素有建設期材料價格、匯率變化、設備的價格增長率等，由此可以全面、快速地計算出工程的總體造價。

　　明細估算是指在詳細的設計規劃階段，依據施工圖、參數說明書和現場調查資料等數據，分析出實物的工程、材料和人工和機械臺辦的數量，同時還要根據工程建設期的材料和設備的變化等因素計算出建設工程的總造價。在日本，計算人工、材料和機械費通常采用實物法，以便于動態地修正和調整工程的總造價。

　　美國擁有總長43公里的鐵路，占到世界鐵路總長的35%，當之無愧為世界最大的鐵路網。作為美國第二大行業的建筑業，其產值約占到美國國內生產總值的8%。在美國，工程建設項目的投資方有政府和私人兩類。對于政府主導投資的工程，誰投資，誰管理；對于私人主導投資的工程，政府部門也不干涉，但是會通過制定相關法律法規和工程技術標準對其進行引導和限定。美國是建筑工程管理模式和設計—建造模式的發源地，這種工程管理模式代表的是西方工程管理的主流，也已被成功運用到控制工期和造價的實踐中去，是工程造價控制管理的典范。

　　中國之路  刻不容緩

　　“十二五”是中國鐵路現代化建設的關鍵階段，要想在有限的成本控制下更好的確保工程質量，造價管理的歸位刻不容緩。

　　首先需要完備鐵路建設項目計價系統。在工程建設前期，應建立以工程定額和計價標準為基礎的工程投資的初步確定和有效控制體系。主要適用于鐵路建設工程在預算可研階段、可研階段和設計階段中的投資估算和設計概算，其作用為初步確定和有效控制工程投資。

　　在工程建設周期中，各階段對工程項目造價的影響力是不一樣的，前期最大。因此，投資控制的關鍵在于建設項目的前期即施工前的投資決策和設計階段，而在項目作出決策后，控制工程造價的關鍵就在于設計。據國外有關統計資料分析，設計費一般只相當于全生命周期費用的1%以下，但正是這少于1%的費用對工程造價的影響度占75%以上。由此可見，建設項目前期的造價確定與控制工作對整個工程建設的效益是至關重要的。

　　在工程建設交易期，應完善鐵路工程造價信息系統，建立內容豐富的造價信息資料庫，包括以往各鐵路建設項目的造價指數和工程材料、設備的價格信息等，并通過鐵路工程造價信息網向社會發布。這對工程交易起到關鍵作用。

　　在工程實施期要實行全面成本控制管理，按照預定的施工組織設計方案精心施工，對人工、材料、機械等分別采取不同的措施，有效地控制項目成本。

　　同時，要加強企業定額工作，對本企業施工的工程加強人工、材料、機械等消耗量的測定工作對發生的各種費率進行全面測定，編制出企業定額，不斷提高施工企業的造價管理水平，增強企業的競爭力。

　　二是要加強對工程造價管理的全過程監控。首先，控制施工階段的造價管理。施工階段造價的控制就是要在施工的過程中按合同控制價款。工程合同價的變更主要為工程變更和簽證。每一個項目都或多或少有變更和簽證發生，因此，控制合同價格必須控制工程變更和簽證。其次，應采取經濟措施控制工程成本。這種方法是基于保證施工進度和施工質量的精減。最后，要嚴把竣工結算審核的造價管理。工程結算是項目建設的最后階段，也是一個事后控制過程，關系到建設方、施工方巨大的經濟利益，是控制投資的最后一道重要環節。

　　最近，網絡上正在熱議的‘中泰高鐵’的建設，即將為兩地經濟保駕護航，這種發展中國家間的經濟聯合，相信會給我國鐵路事業注入新活力，有力的推進我國鐵路造價管理的改革，完善鐵路造價管理體系，加速國民經濟發展，促進經濟繁榮。

　　(作者單位：中國人民大學)