國(guó)資委未來的發(fā)展方向應(yīng)是一個(gè)航母級(jí)的資本運(yùn)營(yíng)中心和航母級(jí)的控股公司，其應(yīng)改名為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)”

　　李曙光/文

　　2009年5月1日，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》將正式實(shí)施。自2008年10月該法通過之后，近半年時(shí)間，全國(guó)各地掀起了學(xué)習(xí)該法的高潮。但筆者在各地的演講過程中，發(fā)現(xiàn)大家對(duì)有些問題仍然沒有清晰認(rèn)識(shí)，也有些問題是由于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》本身規(guī)定不夠清楚引起的。應(yīng)《上海國(guó)資》編輯部之約，特撰此文，談?wù)勛约旱恼J(rèn)識(shí)。

　　法律名稱與“國(guó)有資產(chǎn)”的定義

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》起草過程中，有關(guān)該法的名稱問題曾經(jīng)發(fā)生過幾次變化。資產(chǎn)、資本、權(quán)益、財(cái)產(chǎn)，其中文含義其實(shí)有很大差異。嚴(yán)格說來，稱為《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》更符合法律體系的概念，但最后起草小組考慮到尊重國(guó)資法起草史與約定俗成的因素，還是將法律名稱定為《國(guó)有資產(chǎn)法》。

　　其第2條規(guī)定：“本法所稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)(以下稱國(guó)有資產(chǎn))，是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”。

　　起草小組對(duì)法律名稱的這種爭(zhēng)議，主要還是體現(xiàn)了對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)”概念的爭(zhēng)論，在國(guó)有資產(chǎn)法起草過程中，曾經(jīng)就國(guó)有資產(chǎn)法立法的適用范圍進(jìn)行過激烈的爭(zhēng)論，有過“大”、“中”、“小”3個(gè)方案。最后考慮到制定一部涵蓋所有國(guó)家財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利的法律的條件目前尚未成熟，從操作角度講最好是狹義立法。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實(shí)踐中迫切需要專門立法的問題突出，各方面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)注，也多集中在確保企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值上。因此，立法機(jī)關(guān)決定，先制定一部適用于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的法律。故而將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的立法范圍定位于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。

　　在2008年6月進(jìn)行二審時(shí)，考慮到該法的適用范圍定義為小國(guó)資法，因而在法律名稱前又加上了”企業(yè)”二字，即《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。

　　值得注意的是，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》生效后，我們?cè)�有的一些�?guó)資與國(guó)企法律規(guī)范的效力問題。我個(gè)人認(rèn)為，隨著《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的出臺(tái)，原有的1988年制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》與2003年國(guó)務(wù)院制定的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等現(xiàn)行有效的規(guī)范都將失效。

　　有的專家認(rèn)為，2003年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》只要不與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》相違背的應(yīng)繼續(xù)有效。我不這樣認(rèn)為，因?yàn)椤镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法理念與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》完全不同，應(yīng)減少各出資人機(jī)構(gòu)自由釋法的空間。

　　國(guó)資委的定位

　　國(guó)資委在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的法律定位問題是各地普遍關(guān)心的問題，有許多人問到在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)施后，未來的國(guó)資委改革的方向與地位問題。

　　首先應(yīng)區(qū)別一下“出資人”與“履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)”這兩個(gè)概念。在我講課時(shí)，有許多國(guó)家出資企業(yè)在提問時(shí)都說自己是“出資人”，這是不準(zhǔn)確的。

　　在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》里“出資人”專指國(guó)務(wù)院與地方人民政府，而“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”則按第11條的規(guī)定界定給了國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，以及國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要授權(quán)的部門和機(jī)構(gòu)，而國(guó)家出資企業(yè)是“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”代表本級(jí)政府履行職能的主體。

　　黨的十六大提出了建立出資人制度、成立中央和地方兩級(jí)國(guó)資委擔(dān)當(dāng)出資人角色這樣一套國(guó)有資產(chǎn)管理的新體制。雖然這個(gè)新體制解決了對(duì)國(guó)有企業(yè)“九龍治水”的局面，但是這種設(shè)計(jì)是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的設(shè)計(jì)，實(shí)際上完整的出資人制度仍未建立起來。從法律角度說，出資人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系是不明晰的。十六大以后，國(guó)資委5年的實(shí)踐表明，出資人制度沒有法律依據(jù)。

　　應(yīng)該說，如何建立完善的出資人制度是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的中心。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)際上是圍繞出資人制度而進(jìn)行全面設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新的一部法律。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。”對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)作了專章規(guī)定；規(guī)定了履行職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等。

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確界定了國(guó)資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。在第七章，又特別規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》沒有明示國(guó)資委的監(jiān)管職能被去除，但我認(rèn)為，它朝剝離國(guó)資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能與立法職能方向邁出了清晰的一步，為厘清委托人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法人5人關(guān)系打下了法理基礎(chǔ)。

　　實(shí)際上，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)資委作了一個(gè)重新的定位。我認(rèn)為《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》給國(guó)資委法律上的新定位應(yīng)是一個(gè)“法定的特設(shè)出資人法人”，或是“特殊企業(yè)法人”。國(guó)資委未來的發(fā)展方向應(yīng)是一個(gè)航母級(jí)的資本運(yùn)營(yíng)中心和航母級(jí)的控股公司，其應(yīng)改名為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)”。它本身應(yīng)該建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管委會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)有自己的戰(zhàn)略規(guī)劃委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)、資本預(yù)算委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和審計(jì)委員會(huì)。其主要職責(zé)是第12條規(guī)定的：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。”

　　國(guó)家出資企業(yè)的定位及其管理者的選擇與任免

　　關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)的定位，首先《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中不再出現(xiàn)“國(guó)有企業(yè)”字眼，而強(qiáng)調(diào)“國(guó)家出資企業(yè)”概念。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)“國(guó)家出資企業(yè)”作了專章規(guī)定(第三章)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營(yíng)主體作了特別規(guī)定，同時(shí)還規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)與出資人機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及國(guó)家出資企業(yè)相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等。與第12條呼應(yīng)，第21條規(guī)定：國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其所出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。這實(shí)際上是建立了國(guó)家出資企業(yè)下的一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)企業(yè)之間的隱性委托代理鏈條關(guān)系。

　　國(guó)家出資企業(yè)下屬管控究竟有多少層級(jí)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》沒有作出規(guī)定。但今年2月份國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)工作指引》規(guī)定，為符合國(guó)資委有關(guān)減少企業(yè)管理層次的要求，劃轉(zhuǎn)后企業(yè)的管理層次，原則上不超過3級(jí)。

　　在講課中，許多人問到黨的組織部門與國(guó)資委對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的關(guān)系，特別是涉及到這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在國(guó)家出資企業(yè)管理者選擇與任免方面的沖突問題。

　　由于企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)家出資企業(yè)的管理者對(duì)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的企業(yè)管理者選拔任用機(jī)制的要求，總結(jié)企業(yè)人事制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與《公司法》等法律規(guī)定相銜接，按照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的有關(guān)事項(xiàng)作了專章規(guī)定(第四章)。

　　但對(duì)黨的組織部門與國(guó)資委對(duì)在國(guó)家出資企業(yè)管理者選擇與任免方面的權(quán)限沒有作出規(guī)定，各地的體制也不盡一致。有的省市國(guó)家出資企業(yè)管理者選擇任免權(quán)在黨的組織部門，有的則在國(guó)資委。

    新浪聲明：此消息系轉(zhuǎn)載自新浪合作媒體，新浪網(wǎng)登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點(diǎn)或證實(shí)其描述。文章內(nèi)容僅供參考，不構(gòu)成投資建議。投資者據(jù)此操作，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。