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詹小洪(中國社科院經濟研究所研究員)
雖然按照傳統(tǒng)地理經濟學和規(guī)模效應經濟理論，發(fā)展中國家?guī)缀鯚o一例外都難免產生工業(yè)和(中心)城市功能過度集中化的“成長的煩惱”。但在所有具有完整工業(yè)體系的較大國家中，這一癥狀像自稱經濟總量已經進入世界十強，人口則列世界前20名的韓國這樣突出的，卻是一個絕無僅有的“病例”。
包括漢城市及周圍的仁川廣域市、京畿道的“首都圈”，集中了全韓國40%的人口、近一半的制造業(yè)、70%的GDP。其他地區(qū)經濟社會發(fā)展與首都圈比有相當差距。
不讓換湯就換藥
根治首都圈過于嚴重的“人口爆炸、交通擁擠、環(huán)境污染重、房地產價格過高”等大城市病，實現(xiàn)地區(qū)間的均衡發(fā)展，是盧武鉉當年競選總統(tǒng)時的主要綱領之一。盧上臺以來，推進了聲勢浩大的遷都運動，卻以失敗告終。但盧政府保持地區(qū)均衡發(fā)展的理念始終沒有動搖。
一個月后，韓國建設交通部及國家均衡發(fā)展委員會制定的《公共機關遷移案》就要啟動了。改方案的初衷是“推動首都地區(qū)與地方的均衡發(fā)展，提高國家競爭力”。 要將首都圈的346個公共機關(即提供公共產品的國營企業(yè)和事業(yè)單位)中的176個，遷往地方上的12個道或廣域市。預計有32000名機關職員屬于搬遷對象，加上相關產業(yè)人員及家屬，總共將有90萬人外遷。
遷移步驟是：今年9月底，在12個道市分別選址，為176個搬遷機關集中建立約20處“革新城市”；2007年全面搬遷，2012年完成遷移工作。這些公共機關如何在12個道、市分配，取決于各地區(qū)的發(fā)展程度和遷移機關所能產生的經濟社會效果。
據(jù)分析，這個計劃能給地方產生9.3萬個就業(yè)機會，并創(chuàng)造每年93億美元的連帶經濟效應。這次搬遷所耗經費大約要12萬億韓元(120億美元)，通過出售所遷機關的房產及資產可籌得8.7萬億韓元，尚有3.3萬億韓元的缺口。
患寡也患不公
韓國在經濟發(fā)展戰(zhàn)略上，歷來存在“增長與分配孰優(yōu)先”(類似于我國的公平與效率誰優(yōu)先)的理念之爭。
在野的反對派認為，盧上臺以來推行的是嚴重的“分配主義”政策。限制企業(yè)在首都圈發(fā)展如此，流產的遷都計劃如此，眼下正推進的《公共機關遷移案》也是如此。這是打著公平的幌子，不顧效率，實際上是浪費而低效的行為：將被遷出的公共機關的主要業(yè)務大多仍在首都圈，但遷移后的決策中樞又在地方總部，運營效率肯定受到影響。
以韓國土地公社和住宅開發(fā)公社為例，這兩家國營企業(yè)的60%—70%新城開發(fā)及公寓建設在首都圈，但他們的總部分別要搬往全羅北道和慶尚南道，而漢城只能是分部。這樣就會形成漢城分部比地方總部規(guī)模還大的畸形企業(yè)。
再如國營事業(yè)單位的影視劇等級委員會和電影振興委員會將遷往舉辦電影節(jié)的釜山，位置固然還算合理，但利用電影振興委員會的錄音、洗像設備和攝影棚的大部分制片公司都在漢城，機關外遷給他們會帶來極大不便�？梢哉f，幾乎每家公共機關搬遷后都會遇到類似的難題。
而且，這項在主觀上意在平衡“城鄉(xiāng)”發(fā)展的計劃，卻有可能在客觀上進一步擴大地區(qū)間不平衡，激化地區(qū)的利益沖突。
由于政府在分配外遷額度平分配額度時，既要照顧經濟社會發(fā)展程度低的地區(qū)，又要考慮到被遷公共機關與遷入地區(qū)的適應性，要做到公平均衡分配實在困難。遷入機關多的地區(qū)自然歡天喜地，分得少的地區(qū)則叫嚷不公平。就是確定了遷入的市、道后，各市道為“革新城市”的選址問題，而展開的“二次競爭”也將異常激烈。
外遷未動 泡沫先起
政府遷移公共機關的另一個初衷是降低首都圈過高的房地產價格。但事實卻可能是首都圈的房地產價格仍居高不下，而遷入的地區(qū)尤其是“革新城市”的房地產投機活動則會提前開始，使全國范圍的地價都上漲。去年流產的遷都運動就上演過這樣一幕鬧劇。
而最激烈的反對聲音還是來自首都圈本身，因為這將每年減少首都圈756億韓元的地方稅收。遷出機關后會不會造成首都圈的空心化，并會帶來失業(yè)問題，很多職員不愿隨遷，被遷出的公共機關的工會及職員反對的強度，也都是這次公共機關遷移能否順利進行的變數(shù)所在。
概而言之，反對派擔憂的是：強行遷移公共機關所產生的降低國家競爭力的負面效應，可能大于其積極效應——地區(qū)平衡發(fā)展。
做大蛋糕不易，分平蛋糕同樣不易，中外皆然。
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