——淺析美國財政部五種聯(lián)邦稅制改革方案
編者按：
美國總統(tǒng)布什在第一屆任期內(nèi)實行了大規(guī)模減稅計劃和第一輪聯(lián)邦稅制改革，但美國聯(lián)邦稅制總體上存在著的“復雜化、低效率、欠公平和不可預見性”的痼疾并沒有得到有效改善，因此，布什決心在第二屆任期繼續(xù)推動新一輪聯(lián)邦稅制改革。新一輪稅制改革方案具有稅基拓寬、稅率降低、稅率級次縮減、重復征稅現(xiàn)象減少、中性稅收政策凸顯，更簡單、效率、公平的特點，既鼓勵個人工作、儲蓄與投資，也鼓勵企業(yè)投資。在布什第二屆總統(tǒng)就職典禮之際，現(xiàn)將其新一輪聯(lián)邦稅改政策介紹如下，以饗讀者。
新一輪聯(lián)邦稅制改革的五種選擇 美國現(xiàn)行稅制由聯(lián)邦稅和州稅組成。聯(lián)邦稅（中央稅）共有7種，即聯(lián)邦個人所得稅、聯(lián)邦公司所得稅、聯(lián)邦禮品稅（贈與稅）、聯(lián)邦遺產(chǎn)稅、社會保障稅（雇傭稅）、聯(lián)邦消費稅和關(guān)稅等；美國還有5種州稅（地方稅），包括州個人所得稅、州公司所得稅、州企業(yè)分支機構(gòu)稅（特許權(quán)稅）、州財產(chǎn)稅、州銷售稅等。由于第一輪稅改力度有限，聯(lián)邦稅制總體上存在著的“復雜化、低效率、欠公平和不可預見性”的痼疾并沒有得到有效改善，因此布什在第二屆任期內(nèi)推動新一輪稅改勢在必行。
布什政府的財政部綜合各方面的意見，就布什第二任期內(nèi)的新一輪稅制改革提出了5種方案。總體上講，這5種方案各有短長，但都具有稅基拓寬、稅率降低、稅率級次縮減、重復征稅現(xiàn)象減少、中性稅收政策凸顯，更簡單、效率、公平的特點，既鼓勵個人工作、儲蓄與投資，也鼓勵企業(yè)投資。其中，3種方案是針對消費而不是針對收入征稅；鑒于美國現(xiàn)行的社會保障系統(tǒng)到2018年將首次出現(xiàn)支付危機，因此在4個方案中還提出了改革現(xiàn)行社會保障體制的備選方案；每種方案實現(xiàn)的稅收均大體上與現(xiàn)行的稅制相同。然而每種方案都存在程度不同的政治風險與政策風險，布什最終會采取何種方案還很難預料。
第一種方案：單一稅率消費稅方案
這種方案主要是用單一稅率的個人和企業(yè)消費稅取代現(xiàn)有的聯(lián)邦個人所得稅、聯(lián)邦公司所得稅、聯(lián)邦禮品稅、聯(lián)邦遺產(chǎn)稅，同時保留現(xiàn)有的社會保障稅。個人消費稅的應納稅所得額為工資/薪金、領(lǐng)取的養(yǎng)老金、失業(yè)補償金再扣減標準扣除后的余額；企業(yè)（指公司制企業(yè)）消費稅的應納稅所得額為企業(yè)總收入扣減外購物品（含商品和資本品）、工資和企業(yè)繳付的社會保障稅后的余額，這里的“企業(yè)消費稅”相當于“企業(yè)消費型增值稅”。個人和企業(yè)的消費稅均為相同的單一稅率，高低介于20%-25%之間。
此方案還有一個建議，即改革現(xiàn)有的社會保障體制，廢除現(xiàn)有的社會保障稅，所需的社會保障資金要么通過提高消費稅稅率的辦法解決，要么采取企業(yè)消費稅的稅基不允許扣減或減少扣減雇員工資報酬，并對政府和非贏利性組織雇員的工資報酬予以征稅的辦法解決。此方案將極大地簡化個人和企業(yè)稅制，如：廢除個人和企業(yè)的AMT（可選擇最低納稅計劃），分別變個人所得稅6級累進稅率和企業(yè)所得稅4級累進稅率為單一稅率，用夫妻聯(lián)合申報2.5萬美元和每個子女5,000美元這一新的“標準扣除”政策取代現(xiàn)有的標準扣除政策,取消現(xiàn)有稅制中的固定免稅額以及絕大多數(shù)稅前扣除政策如項目扣除和個人和贍養(yǎng)人口扣除等，繼續(xù)保留對個人購房抵押貸款、慈善捐助的稅前抵扣政策，很多中低收入的個人納稅人將免于納稅；對個人和企業(yè)的資本性收入，如利息收入、分紅、企業(yè)經(jīng)營所得(指個人從獨資企業(yè)、合伙企業(yè)或S型公司分得的利潤)、資產(chǎn)出售轉(zhuǎn)讓凈所得、租金收入、特許權(quán)使用費收入等均免稅，鼓勵企業(yè)向股東現(xiàn)金分紅而不是保留利潤，鼓勵企業(yè)投資用發(fā)行新股的辦法而不是靠稅后利潤，以此可以增加股民對企業(yè)管理層的監(jiān)督，減少“代理人”問題，允許外購資本品（如設(shè)備等）一次性從企業(yè)總收入中扣減而無需逐年折舊，因此鼓勵個人和企業(yè)儲蓄與投資，然而此方案對高收入群體的減稅幅度最大；由于企業(yè)的債務利息無法在稅前列支扣除，因此鼓勵企業(yè)投資用稅后利潤或發(fā)行新股的辦法而不是靠借貸資金，這樣有助于減少企業(yè)負債比率，增加企業(yè)運營的安全性，稅改方案B也有相同效應；由于這一方案將完全廢棄現(xiàn)行的稅制，再加之世界上尚沒有一個國家采用這種方案并將單一稅率的消費稅作為一國的主要稅收來源，所以它的實施難度最大。
第二種方案：單一稅率所得稅方案
用單一稅率的個人和企業(yè)所得稅取代現(xiàn)有的聯(lián)邦個人所得稅、聯(lián)邦公司所得稅、聯(lián)邦禮品稅、聯(lián)邦遺產(chǎn)稅，保留現(xiàn)有的社會保障稅。個人所得稅的應納稅所得額為個人所有來源的收入（但各種資本性收入除外）；企業(yè)（含公司制企業(yè)、獨資企業(yè)、合伙企業(yè)）所得稅的應納稅所得額為企業(yè)的總收入扣減外購物品（不含資本品）和人力成本后的余額，這里的“企業(yè)所得稅”相當于“收入型增值稅”，企業(yè)資本性收入中的利息收入、分紅、租金收入、特許權(quán)使用費收入等均不征收企業(yè)所得稅。個人和企業(yè)的所得稅也為單一稅率，稅率均為15%或略高。
此方案也有與方案A相同的一個改革現(xiàn)有社會保障體制，廢除社會保障稅的建議。此方案也將大大地簡化個人和企業(yè)稅制，如廢除個人和企業(yè)AMT，取消了現(xiàn)有稅制中的固定免稅額以及絕大多數(shù)稅前扣除政策，如標準扣除、項目扣除以及個人和贍養(yǎng)人口扣除等，繼續(xù)保留對個人購房抵押貸款、慈善捐助的稅前抵扣政策；婚姻狀態(tài)對個人所得稅的稅負無影響，即將現(xiàn)有的個人所得稅5種填表狀態(tài)簡化為只有一種，消除了現(xiàn)行稅法對婚姻的懲罰性政策；個人所得稅稅基的拓寬減少了經(jīng)濟決策的扭曲；對個人的資本性收入和企業(yè)的部分資本性收入免稅，因此鼓勵個人和企業(yè)儲蓄與投資，此方案同樣對高收入群體的減稅幅度最大；獨資企業(yè)、合伙企業(yè)被視為獨立的納稅主體，均與公司制企業(yè)適用相同稅率，稅負相同，因此消除了稅負大小對企業(yè)法律形式選擇的影響。
第三種方案：引入增值稅與改良的所得稅方案
用企業(yè)增值稅與改良的個人和企業(yè)所得稅取代現(xiàn)有的聯(lián)邦個人所得稅、聯(lián)邦禮品稅、聯(lián)邦遺產(chǎn)稅、聯(lián)邦公司所得稅，保留現(xiàn)有的社會保障稅。改良的個人所得稅的應納稅所得額為工資/薪金、領(lǐng)取的養(yǎng)老金、失業(yè)補償金及資本性收入之合，稅率為25%，醫(yī)療保險、養(yǎng)老金個人繳付部分可在個人所得稅稅前抵扣；企業(yè)（指公司制企業(yè)）增值稅的應納稅所得額為企業(yè)的總收入扣減外購商品（不含資本品）后的余額，稅率為15%，對年增值稅應納稅所得額不高于2.5萬美元的小企業(yè),免征企業(yè)增值稅，此外，企業(yè)還需再繳納改良的企業(yè)所得稅，改良的企業(yè)所得稅的應納稅所得額與企業(yè)會計利潤或帳面利潤相同，稅率為25%；此方案也將簡化個人和企業(yè)稅制，如廢除個人和企業(yè)AMT，用夫妻聯(lián)合申報10萬美元和個人申報5萬美元的稅前扣除政策取代現(xiàn)有的標準扣除、項目扣除以及個人和贍養(yǎng)人口扣除政策等，取消了現(xiàn)有稅制中的固定免稅額，因此現(xiàn)行稅制中占90%的中低收入的個人納稅人將免于納稅（由此減少的稅收將由對企業(yè)征收的增值稅來彌補），繼續(xù)保留對個人購房抵押貸款、慈善捐助的稅前抵扣政策；企業(yè)應納稅利潤與企業(yè)會計利潤或賬面利潤相同，減少了企業(yè)賬目調(diào)整的負擔等。
第四種方案：收入型增值稅與改良的所得稅附加社會保障稅整合方案
用企業(yè)收入型增值稅與改良的個人所得稅取代現(xiàn)有的聯(lián)邦個人所得稅、聯(lián)邦禮品稅、聯(lián)邦遺產(chǎn)稅、聯(lián)邦公司所得稅和社會保障稅。改良的個人所得稅的應納稅所得額為工資/薪金、非養(yǎng)老金福利、領(lǐng)取的養(yǎng)老金、失業(yè)補償金和各種資本性收入之合，稅率為18%，養(yǎng)老金個人繳付部分可在個人所得稅稅前抵扣；企業(yè)（含公司制企業(yè)、獨資企業(yè)、合伙企業(yè)）收入型增值稅的應納稅所得額為企業(yè)的總收入扣減外購商品以及外購資本品年折舊額后的余額，企業(yè)資本性收入中的利息收入、分紅、租金收入、特許權(quán)使用費收入等均免征收入型增值稅。企業(yè)的收入型增值稅也為單一稅率，稅率為18%。取消社會保障稅后，社會保障資金由兩個來源取得:一個靠對所有法律類型的企業(yè)征收收入型增值稅而增加的稅收，另一個靠對政府和非贏利性組織雇員的工資報酬予以征稅而增加的稅收。
此方案也將大大簡化個人和企業(yè)稅制，如廢除個人和企業(yè)AMT，用夫妻聯(lián)合申報8萬美元和個人申報4萬美元以及每個子女1萬美元的稅前扣除政策取代現(xiàn)有稅制中的固定免稅額、標準扣除、項目扣除以及個人和贍養(yǎng)人口扣除等政策，因此現(xiàn)行稅制中多數(shù)個人納稅人將免于納稅（由此減少的一部分稅收將由對企業(yè)征收的收入型增值稅來彌補），但很多中低收入納稅人的稅負可能會增加；對個人的資本性收入按低率18%征稅，對企業(yè)資本性收入中的利息收入、分紅、租金收入、特許權(quán)使用費收入等均免稅，將既鼓勵個人工作、儲蓄與投資，也鼓勵企業(yè)投資；獨資企業(yè)、合伙企業(yè)被視為獨立的納稅主體，均與公司制企業(yè)適用相同稅率，稅負相同，因此消除了稅負大小對企業(yè)法律形式選擇的影響；由于世界上沒有一個國家采用如此廣泛稅基的收入型增值稅方案，因此該方案政策風險很大。
第五種方案：現(xiàn)有稅制的改良方案
用改良的個人和企業(yè)所得稅取代現(xiàn)有的聯(lián)邦個人所得稅、聯(lián)邦禮品稅、聯(lián)邦遺產(chǎn)稅、聯(lián)邦公司所得稅，社會保障稅保留。改良的個人所得稅的應納稅所得額即“稅基”進一步拓寬，為現(xiàn)有稅基口徑加上雇主繳付的醫(yī)療保險和絕大多數(shù)其它社會保險福利，稅率由6級累進簡化為4級累進，分別為10%、15%、25%和35%，醫(yī)療保險、養(yǎng)老金個人繳付部分可在個人所得稅前抵扣；改良的企業(yè)（指公司制企業(yè)）所得稅的應納稅所得額與企業(yè)會計利潤或帳面利潤比較接近，稅率由4級累進簡化為單一稅率即35%，由于大部分原有的企業(yè)減免稅政策取消，因此相當于企業(yè)所得稅稅基拓寬。此方案也有一個改革現(xiàn)有社會保障體制，廢除社會保障稅的建議，所需的社會保障資金，采取企業(yè)所得稅前只允許扣減一定比例的雇員工資報酬，并對政府和非贏利性組織雇員的工資報酬予以征稅的辦法解決。此方案保留了現(xiàn)有稅制的基本框架，各階層的稅負保持不變，但對個人和企業(yè)稅制進一步簡化，廢除了個人和企業(yè)AMT，將現(xiàn)有的個人所得稅5種填表狀態(tài)簡化為只有夫妻聯(lián)合申報和其它申報2種，保留了現(xiàn)行稅制中的絕大部分社會鼓勵政策，個人資本性收入的稅負降低，稅率為2檔10%和15%或封頂稅率最高不超過15%，對企業(yè)外購資本品（如廠房、設(shè)備），允許一定比例的廠房、設(shè)備投資在所得稅前一次性列支，因此鼓勵個人和企業(yè)儲蓄與投資，對高收入群體的減稅幅度最大,一般認為，該方案實施難度最小。
由于稅制改革涉及各個階層的利益，布什政府將在改革力度和實施難度上做艱難抉擇。也有專家指出，這5種方案各有長處短處，布什政府最終提出的方案，可能是權(quán)衡各方利益，經(jīng)過各個利益集團博弈后的“綜合體”。
新一輪聯(lián)邦稅制改革的六條原因
布什政府認為，第一輪稅改暫時降低了個人所得稅、資本性收入所得稅及遺產(chǎn)稅等的稅率，但美國聯(lián)邦稅制總體上存在著的“復雜化、低效率、欠公平和不可預見性”的痼疾并沒有得到有效改善與解決。推動新一輪聯(lián)邦稅制改革的原因在于：
其一，聯(lián)邦稅制過于復雜。
如1990年納稅人需花費17個小時，而2003年納稅人則需花費28.5個小時。美國的聯(lián)邦稅制逐年加速復雜化，特別是近十多年來，美國國會為實現(xiàn)特定的社會政策目標，不斷推出新的、擴大的減免稅和可稅前抵扣的項目等，如收養(yǎng)小孩、大學教育、低收入者住房等，特別是在現(xiàn)有個人和企業(yè)所得稅常規(guī)稅制系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，還分別并行存在著一套針對高收入家庭和個人征收個人所得稅以及針對企業(yè)征收企業(yè)所得稅的特殊稅制系統(tǒng)，即“可選擇最低納稅計劃（AMT）”，AMT的存在使越來越多的美國人不清楚自己除了繳納個人常規(guī)所得稅以外，是否還應按AMT納稅。
其二，復雜的聯(lián)邦稅制給美國經(jīng)濟、企業(yè)和個人帶來沉重負擔。
據(jù)美國財政部估計，2003年復雜的稅制導致的“稅務執(zhí)行費用”已高達稅收總額10%，達到1150億美元，2003年美國財富500強超大型企業(yè)總計發(fā)生稅務執(zhí)行費用支出超過10億美元。
其三，復雜、低效的聯(lián)邦稅制使美國稅務總署面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
年預算達90億美元的美國稅務總署遠遠不能滿足納稅人快速增長的服務需求和其自身的管理需求，2003年，美國稅務總署收到納稅人超過7400萬個咨詢電話以及900多萬次的登門咨詢拜訪，美國稅務總署官方網(wǎng)站的點擊量更高達20億次，其中，有高達3500萬個咨詢電話無法得到美國稅務總署職員的解答，此外，近年來，美國稅務總署只能對不到1%（實際只有0.68%）的納稅人進行納稅抽樣審計檢查，與應達到2.5%的審計標準差距很大。
其四，低效率和欠公平的聯(lián)邦稅制不鼓勵辛勤工作以及對經(jīng)濟增長至關(guān)重要的儲蓄與投資，同時也阻礙了美國企業(yè)國際競爭力的提高。
過高的個人所得稅邊際稅率以及各州所得稅懲罰人們通過個人奮斗而創(chuàng)造財富的努力，如2004年，夫妻聯(lián)合申報應納稅所得在14,000C56,800美元的，個人所得稅邊際稅率為15%，而在56,800C114,650美元的，個人所得稅邊際稅率則升至25%，特別是在一個擁有兩個孩子的4口之家里，當全職母親重新找工作就業(yè)時，由于過高的個人所得稅邊際稅率，這個家庭的稅后凈收入常常并沒有增加甚至可能反而減少。
其五，聯(lián)邦稅制具有高不可預見性與不確定性。
聯(lián)邦稅制的復雜化和多變性常導致納稅人的經(jīng)濟決策扭曲，如很難對一個項目投資與否做出正確的預測與評估，這將嚴重損害投資者在美國長期投資的信心，不利于美國經(jīng)濟效率的提高。
其六，聯(lián)邦稅制違背了美國所謂的傳統(tǒng)價值觀。
“婚姻和家庭”被認為是美國的核心傳統(tǒng)價值觀之一，但是美國過高的個人所得稅邊際稅率卻使得結(jié)婚家庭的稅負高于個人單身；“公平”是美國人崇尚的另一核心傳統(tǒng)價值觀，由于公眾和企業(yè)越來越認為稅制不夠公平，由此在客觀上導致逃稅現(xiàn)象日趨嚴重，美國總會計辦公室在其2003年度報告中披露，美國2／3的稅務申報存在問題，個人和企業(yè)所得稅被低估或瞞報25%左右。
(作者系管理學博士，美國哈佛大學“國際稅收”公共政策管理碩士，現(xiàn)為北京市投資促進局副局長)（來源：經(jīng)濟參考報）
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