中國經濟體制改革研究會（2014）第12屆改革論壇于2014年11月2日在北京舉行。上圖為重慶市人大常委會副主任楊慶育。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 中國經濟體制改革研究會(2014)第12屆改革論壇于2014年11月2日在北京舉行。上圖為重慶市人大常委會副主任楊慶育。

　　以下為演講實錄：

　　楊慶育：大家下午好。我今天用20分鐘的時間，給大家講一個案例，以及這個案例所涉及到的制度深化的三個方面的考慮。

　　我作為重慶統籌城鄉改革的參與者，從思路的策劃到制度的設計，一直到后面管理的協調，三個環節都進行了直接參與。對重慶城鄉統籌有很深的感受，盡管時間寶貴，但是我還要說一句感謝的話，包括今天在座的像高老兩次到重慶，發改委的彭主任，體改司的同志及發改委的相關司局以及在座的國家部委的很多同志到重慶，給了我很多的幫助，包括中農辦的陳錫文主任，我要感謝他們。

　　在這三個環節當中，因為他們的幫助，使我的思路進一步的打開，我要用簡單的幾句話介紹一下重慶，在座的到重慶去，看到的重慶只是一個非常小的一個面，高樓大廈，非常繁華，重慶有8.2萬平方公里，三千三百萬人口。要講這個案例，必須說一下簡單的背景。

　　2006年汪洋同志到重慶，當時重慶距1997年直轄差不多10年。當時中央交給重慶的四件大事，移民、扶貧、老工業基地改造和生態環境保護，基本上完成了。所以汪洋同志提出思路要深挖重慶直轄市的潛在的東西。要找出一個突破口，使重慶能夠站在一個新的起點上發展。

　　經過研究，最后給市委常委交出一份答卷，以城鄉統籌為突破口。這個研究得到中央領導同志的高度認可，在次年的兩會上，當時的總書記把重慶定位為統籌城鄉的直轄市。隨后2007年，也就是同年的6月份，國家發改委受國務院委托把重慶作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區；2009年1月份，國務院發了3號文件，關于深入推進重慶改革的實施意見，里面涉及到一大批政策、項目和事項。當時是一個什么狀況呢？這四個指標可以說明問題。當時重慶的城鄉居民的收入比例是4：1，戶籍人口城鎮化率26%，常住人口城鎮化率46%，相差20個百分點。農民工數量860萬，今天農民工數量進一步上升到946萬。而當時重慶還有兩個指標，人均經濟總量相當于全國的75%，而城鄉居民收入只相當于全國的80%，在這樣一個背景下，城鄉差別又這么大，所以選了這么一個突破口。統籌城鄉改革是一個非常復雜的課題，大家都習慣于用系統來說明問題，要做城鄉統籌改革的確是一個系統工程，好像一個人抱著一個很大的西瓜，真的無法下口。

　　當我們經過了認真清理，就是要解決人、地和錢的問題。具體來說，在改革的主線中，人往哪兒去的問題，主要是推進城鄉勞務經濟的健康發展。抓住一個問題，就是農民工市民化。地怎么處理的處理問題，就是推進土地的流轉和集約利用，突破口就是城鄉建設占補平衡，得到國土部的支持，設立了制度。錢從哪兒來，東部的人測算一個農民從農民到城市需要20萬，重慶測算當時需要15萬左右。如果要轉100萬農民工，所涉及到這么大金額，錢從哪兒來，我們的思路是推進城鄉經濟社會協調發展，針對落后的“三農”問題建立造血機制，來解決錢的問題。

　　下面我先說一下關于人的問題。

　　我們考慮到四個制度，一是提升勞動力的素質和引導就業創業。我認為對農民最不公平的就是教育的起點不公平，他們沒有到城里打工就業的條件，是因為他們的素質不夠，所以我們發展職業教育，建立勞動力市場，使他們有環境和條件、渠道進入重慶，進入各級城市。二是覆蓋城鄉的有序轉移社會保障，社保的問題，城鄉之間的差別非常大，我們就努力的實現，首先是實現農村的新農合和城市居民的醫保對接，逐漸實現其他的包括養老、教育、醫療對接，實現社會保障問題的轉移。三是引導城鄉人口的分布，通過戶改引導部分農民工進城定居。四是促進和諧的現代社會管理，當時重慶的農民工到本市打工有480萬，就是建立和保障維護農民工權益的問題。

　　地，也考慮了四個制度。一是農村土地的流轉和規模化的經營，還是按照國務院的要求，在農民自愿、依法、有償的原則下進行流轉。二是耕地的保護和征地制度的改革，就是設立地標，在座估計至少有20%的人到過重慶的土交所。設立地標，城鄉建設用地增減掛鉤。這個目前還不能在其他30個省推廣，因為這是國土部專門批的。三是基礎設施由城市向農村進行延伸。國務院批準了第一個省級的城鄉規劃就是重慶，我們是規劃引領，實現城鄉同質生活條件，從那個時候，從發改委、規劃局、國土局各個部門規劃都到我們農村去。四是我們對農村的資金要通過招標的方式進行配置，來支援農村，用市場的手段。今天上午看論文集的時候，也有一位專家提出這樣一個建議，重慶早在去年，我在引導我們市財政局在進行教育實踐活動的時候就說，財政局應該拿出一筆資本設立專門的基金，吸引社會資金，設立混合基金，委托基金管理公司，把政府配置資金的手段用市場的手段去實現。當時汪洋同志提出以招標的方式來配置農村的資源。

　　錢的問題。從廣義上來說，完全依靠一個省政府、市政府籌集錢是不可能的。我們第一個考慮，就是探索內陸開放的模式，這好像與錢沒有關系，怎么沒有關系？要吸引那么多農民工進城，要創造就業崗位。重慶在三五年時間搞了一個筆記本電腦的產業，到現在為止，一年的筆記本電腦已經達到7000萬臺，估計今年達到9000萬臺，相應的信息終端已經成為重慶的第一信息產業。

　　當時我們觀察了全球在簡單的產品上面扁平化的配置，什么意思？就是這個主機在一個地方，但是零部件在全球各個地方，通過大量的物流集中到一個地方進行組裝。我們把這種扁平的變為一種重疊，就是說在一個地方形成一個筆記本電腦配套的產業，能夠在這個地方形成。所以，產業配套集聚，吸引了外資，首先抓住主體。所以匯豐一來，富士康就來，帶動了一批企業進來。大量創造就業，吸引了外資。第二的確有一個政府財力的問題，投向公共服務尤其農村公共服務的基本比例問題，當時我們的方案，財政局逐年提高這個比例，縮小城鄉之間的差距。第三是區域幫扶，小平同志提出兩個大局，一個先，一個后，我們重慶和全國的格局剛好相反，全國是東部發達，西部不發達，重慶是西部發達，東部不發達，中部分兩塊，一塊是東北，一塊是東南少數民族地區，所以我們重慶習慣稱“一圈兩翼”。當時我們提出“一圈兩翼”這個區域規劃以后，汪洋同志提出要考慮，就是一圈盡管不富裕，但是我們要走共同富裕之路，所以我們提出圈翼的幫扶制度。

　　產業的合理布局，根據主體功能區的原理、資源稟賦和現有開發強度和合理的開發潛力，確定重慶8.24萬平方公里的主體功能，有三個：人的問題、地的問題和錢的問題。在這當中有很多改革的措施，我只給大家介紹兩個比較典型的，一個是戶改，我是戶改辦的副主任，當時對我們的工作很多人驚呼，甚至國外的媒體都驚呼，重慶從2010的8月份到2011年12月31日322萬的農民工進城，按照我們的測算，需要的錢需要4500億，哪來那么多錢？可不可能？重慶一年到現在為止加上中央轉移支付一年可支配的財力，全部加起來就是接近4000億左右，不可能的事情。所以，當時我們實際上在具體情況的掌握上，公安局一戶一戶掌握情況，在城里的農民工，在大城市、中等城市、小城鎮的農民工進行了認真的分析和研究的基礎上，以解決符合條件的農民工為對象，來進行了戶改。

　　所以我給大家破一個題，不是一下子把農民工弄到城里來。爭取一年到兩年的時間，就是在一面轉城的過程中，一面形成制度的體系，制度的體系形成以后戶改辦就撤了，制度已經形成了，農民工只要符合條件自然就進城了，就不用再有一個戶改辦協調有關的事了。所以，我們當時是集中一段時間形成制度體系。到2012年，實際上農民工進城，現在再到重慶去，外省的農民或者本地的農民，要進入主城或者其他的中小城鎮，只要符合條件，當地公安局就可以登記，制度就是在我們一年當中所摸索出來的。

　　分群體設置。300多萬人分成若干隊，比如農村大中專的學生，比如在城市里面打工了多少年是不是有固定的居住地，分了七個大類。還有歷年政府在進行大中型水庫建設過程中已經失地的農民工，他沒有地了，根本就不叫農民了，但是我們沒有解決他的戶口，還在農村。這些問題帶有解決遺留問題的性質，分區域、分布，不可能一下子涌到城市里，大家到城市當中看到一個大城市當中，我們那個地方已經集聚了900多萬人口了。到2020年，住建部規劃那個地方集聚1200萬人口，就是大城市、區縣城和小城鎮，分別制定相應的政策。

　　制度的設計怎么考慮的呢？就業為前提，自愿為原則進城，不同城不同層級。關鍵農民進城以后，農村的三權，土地經營權、林權、宅基地的使用權怎么辦？保留。因為時間關系，我不好再說更多的理論依據和理由了。進城落戶的居民有什么好處呢？我們當時稱為“五件衣服”——就業、養老、醫療、住房、教育，“五件衣服”一下子穿上去。農民還要討價還價，我在農村里有很多優惠政策，比如計劃生育、家電下鄉補貼等等，與土地有關的政策大約有9項，只要退了地、給了錢，這9項給你取消，比如計劃生育、家電下鄉補貼這些與土地沒有關系的保留5年到10年。退地者的相關權益，退出宅基地復墾后可進入地票交易，凈收益85%歸個人，15%給集體。

　　當時一年半的時間，或者18個月的時間，我們進了322萬，到今年6月份截止，一共進了400萬人口，其中農民工家屬占了其中的77%。如果城市結構比較好，我們講的大中小城鎮按照3：3：4的比例進來的，落戶居民以青壯年的60%，這就是我剛才說的錢的問題，比如養老的問題，大家肯定會提出一個問題，現在農村里面的養老，就是國務院的55元，重慶45加25塊，80塊錢，但是城里的養老是500、600元，10倍之差。但是我們那個60%多數都是青壯年，不涉及到養老的問題，反而他們進入企業以后，企業還要給他們交20%，他自己交8%，反而壯大了養老金的池子。落戶居民權益得到了保護，絕大多數的進城農民變成了城市居民，真正的城市居民。

　　地票的設計。設計的思路很簡單，就是耕地總量不變，國土部要求在進行城鄉建設用地掛鉤的時候，3426這個底線不能破。所以我們考慮，總量不變，但是實現農民工的財產價值為目標，建立耕地復墾的鼓勵制度，引導農民把宅基地復墾為耕地，以地票方式在交易所上市，大概1畝地20萬左右。最高的時候，達到33萬，平均也就是在22萬左右。這個制度的設計，自愿復墾、公開交易、收益歸攏、一歸使用。研究按照國務院的大原則，這些東西不破。改革的成效。從2010年到今年的7月份，累計復墾用地15萬畝，涉及18.7萬戶農民，交易地票13.7萬畝，金額280億，畝均20.3萬，惠及17.2萬農戶。很遠地方的地，根本不值錢的，在主城區周邊，建設用地以后，地價也就起來了。

　　改革的成效。大家看這兩張圖，可以看出，綠顏色是重慶的人均GDP的增長率，顯然跳度幅度和全國的平均比較起來，藍色的比紅色的漂亮。再看下面的絕對數，由低于全國變為高于全國。人均投資水平，基本上和全國保持一樣的跳度的幅度，沒有多大區別，但是重慶目前也是一個以投資來保增長的特點的地區。城鎮居民可支配收入曲線基本上和全國一樣，在改革以后，基本上和全國保持同樣的水平，也就是說，從最開始的略低于全國的平均水平，到目前的仍然略低于全國的平均水平。農民的純收入，到了改革階段，很明顯高于全國的平均速度，大家看下面絕對數，從2006年重慶的2874到2013年8332和全國的3587到8895，這個差距進一步縮小，惠及了城鄉居民。

　　人往哪兒走，通過戶改和農民工市民化制度設計，形成了一個制度化的通道。就是說，我前面說的322萬和現在近一年多的八九十萬的農民進來，根本沒有戶改辦的問題，當時我們制定1個綜合制度、22個分制度，很多省的同志把這些制度帶回去了。所以，我們這個轉戶以后，城鎮化提高了11個百分點，戶籍人口和常住人口城鎮化率縮小了7個百分點，原來20點的差，變成了13個點的差。地怎么處理？剛才我已經說過了，一共交易了19萬畝地。

　　關于錢從哪兒來，原來設計三個部分運轉平穩，政府從2010年到2020年平均每年拿出100億，主要解決基本公共服務和基礎設施。可能有很多同志提出，300多萬農民工，100多萬戶家庭，60%就是60萬小孩的入學，但是同志們不要我剛才說過，發改委、公安局經過認真研究，的確有50、60萬農民工小孩就地就近入學，我們調研的時候，已經有35萬的農民工小孩在城里上學了，只不過在制度上沒有承認他們。與此同時，養老保險池更加的豐厚，轉戶農民工青壯年占到60%，轉戶農民的資金來源上升，地票收入近200億，率先進行三權抵押。到目前為止，林權、土地和宅基地一共實現抵押貸款達到了568億，城鄉居民收入差由最早的4：1，變成了3.5：1。

　　下一步的方向。關于人的問題，政才書記來了以后，我們按照主體功能區的原理，把重慶分為五個部分，一小時圈，分為功能核心區、拓展區和城市發展區。渝東北叫生態涵養發展區，渝東南叫生態保護發展區。整個渝東地區以生態保護和創造制造生產生態產品為主，而整個渝地區作為城市一體化進行打造，以經濟物質產品為主，把經濟的功能和生態功能在這8.24萬平方公里當中平衡起來。同時盡可能實現人口的梯度轉移，實現主體功能區所追求的經濟的強度和人口的強度相對平衡的價值。

　　深化戶籍改革。我們正在實施建立居住證的制度，調整優化各級農民的落戶條件，提升城鎮的人口承載能力，推進城鎮的基本公共服務的均等化，重點研究進城市民在農村三權財產分配收益權的處理，這是一個很復雜的問題，就這個問題本身就可以討論很長的時間。

　　關于地的問題。完善農村產權制度，全面完成農村集體組織所擁有的全部資產，完善手續，建立臺賬，權責部分，資產量大的按照全面清理、明細歸屬、量化確權、依法治理、合理分配、健全制度思想，探索集體資產量化確權的具體實現形式。

　　深化地票的制度改革。推行分區域的差異化的地票制度，建立市、區、縣三級交易平臺，我們推出農村綜合產權交易平臺，把三權統一處置，養殖水面經營權、農村“四荒地”使用權、農業設施裝備、農村知識產權、林權等等，都能在綜合交易所里進行交易，而且準備開展農村集體經營建設用地權的流轉和轉讓的試點，把土交落的功能進一步擴大。

　　最后是錢的問題。第一，完善農村金融服務體系，擴大農村產權抵押的范圍。我們在五年前，要求地方的金融機構進行對農村的三權進行抵押。下一步進一步把抵押的范圍擴大，586個億進一步擴大。第二，組織體系。就是城市資源怎么下鄉，城市資源下鄉主要是和農村資本相融合，我相信全世界沒有哪一個國家的農民能夠依靠種植這個環節致富，包括美國，都要通過直補，才和城里人能夠保持公平。像美國那樣一個農莊能夠掌握幾千畝地的農民都不能實現和城里人同樣的收入，那中國三五畝地，尤其是西部有些只有一畝多地的農民更不可能，怎么辦？要把農民牢牢的套在種植業這個環節上絕對不可能富裕的。

　　所以，設想是什么呢？由我們的農村的自治組織指導村民，由他們自己為資本成立專業化公司。政府指導城市的產業組織，當然和農村的產業有關聯的，沒有關聯的，他也不愿意去。把政府給支農的資金進行整合，投到這個公司，不給農民，但是權屬屬于農民。由這個組織在組合的當中下訂單，這個訂單的概念不是一般的下的產品訂單的概念，也包括產品、包括技術、包括管理、包括資金。然后，這樣的話，這個組織實際就是包括種植、種植加工、種植分裝、種植分類、物流，最后到達市場，包括最后的銷售，通過一個大的農業產業鏈的產業化集團，按股份進行全產業鏈的利潤的分配。盡管目前我已經到人大工作，但是我已經在重慶兩個大縣推廣這個模式，我已經向陳錫文請教過，陳錫文主任說原則上覺得這種模式可行，我在今天的論文集上看到有這樣的思想，我希望下一次的論文會我們共享在這個體系上面的新的案例。謝謝大家。