中國經濟體制改革研究會（2014）第12屆改革論壇于2014年11月2日在北京舉行。上圖為華夏新供給經濟學研究院院長賈康。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 中國經濟體制改革研究會(2014)第12屆改革論壇于2014年11月2日在北京舉行。華夏新供給經濟學研究院院長賈康出席并演講。

　　賈康表示，房地產稅應該在2015年進入立法程序，否則很難在2017年開始執行。“國務院方面把文本轉到人大，一審、二審、三審還有四審一定要有激烈的爭論，還要征求社會各方面的意見，明年一年希望能走完，但是很可能會出現一年走不完的情況，就要轉到2016年。如果2016年仍然不出結果，就會和中央的要求發生背離，中央明確說，財稅改革重點的基本的事情2016年要見眉目，2017年，也就是十九大的時候，中央決策層希望前面能做的事情盡量做到位以后，給下一階段改革另外一些重要事項時候，做好全面的鋪墊”。

　　賈康同時強調，房地產稅不能照搬美國的普遍征收模式，必須設計一個“調節高端，給出低端扣除”的稅制框架。

　　以下為演講實錄：

　　賈康：尊敬的彭會長，各位領導、各位嘉賓、各位代表，我就走向現代治理財稅配套改革談一些自己的基本認識。借這個機會，請大家批評指正。

　　我們全面改革的部署有了三中全會這樣一個最高層級的、帶有頂層優化性質的指導文件以后，大家都在領會它的精神實質。現在在全面改革中間，今年政治局已經有明確的指導意見，通過財稅配套的改革方案，而且一些具體的改革重頭戲陸續推出。在觀察、認識和推進財稅改革的時候，我認為大的思路上可能還有一個說了多年的問題，就是首先要跳出財稅看財稅，把握全局的必要性。涉及到對于從三中全會到四中全會最頂層的指導性的精神實質的理解。我在作為研究者領會決定的基本精神，就是60條文件的基本精神，我認為如果鋪開，有細心的研究者列出了336項有切入點的改革任務之后，最濃縮的把握指導改革的邏輯鏈條，我覺得有三個關鍵詞。

　　首先，現在新的一代領導集體的治國施政執政理念可以理解為促進國家治理的現代化，表示為國家治理體系和治理能力的現代化。這種現代國家治理的核心理念，一個是和我們自鴉片戰爭之后拉開近現代史帷幕，一直在追求的偉大民族復興一脈相承的，經過了那樣一個慘痛的積貧積弱、被動挨打、內憂外患的痛苦過程之后，上個世紀三件大事一直演變到現在經過辛亥革命、經過1949年建立共和國到改革開放，終于我們站在新的歷史起點上，我們從未如此接近偉大民族復興中國夢這樣一個愿景，但是從時間面上來說還有30多年奮斗期，2020年首先要實現中間目標，現代化取向上這樣一個歷史任務，三中全會在全面小康旁邊附加一個改革必須取得決定性成果這樣實質的要求。而這樣一個現代國家、“現代”取向下的治理概念顯然有突破，已經不是簡單的延續過去的居高臨下、高屋建瓴式的管理調控，而是把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融合到一個多元主體、平面展開為主的最大包容性的制度安排和機制連接之中，從而可以最大限度調動和發揮一切的潛力和活力，這種和現代文明核心理念包容性增長、包容性發展打通了的治國理念，雖然是一字之差，從管理到治理，深刻的內涵足以指導我們整個以后改革、創新、發展的全局的。

　　另外一個關鍵詞，就是文件多次強調的現代市場體系，從小平在1979年和外國人講我們也要搞市場經濟，經過那么多年的探索到南巡，終于應該說以極大的魄力和帶有超常規方式的推動，確立市場經濟目標模式。

　　那個時候只說到市場的資源配置中發揮基礎性作用，而現在終于說到決定性作用，當然這個決定性作用配上政府更好的作用還有進一步理解，決定不是決定一切，必須掌握好里面的一些復雜機制創新關系，但畢竟這個決定性作用的突破是指導全局的，是總體來說政府在資源配置中充其量是輔助性的作用。這樣才能把市場經濟目標、模式確立以后的全面改革，給出一個對于市場的充分認識，而我認為這一次現代市場體系后面跟著的還有一個意義的重大突破，就是市場體系、產權基石層面強調的深化改革的關鍵詞，基本經濟制度的重要實現形式是混合所有制。這就打開了深化改革的實際的空間，就要淡化前面若干年爭論不休、不可能有結果的，比如國進民退，還是國退民進，這種退和進之間，是姓公還是姓私，是姓社還是姓資，陷入這種爭論是沒有出入的。推進改革就要在混合所有制概念之下，在千千萬萬分散的市場主體，大量的主體內部可以讓公的、私的、國的、非國的、股權在法治環境下混起來，最大限度發揮它的潛力、活力，求得多贏、共贏的發展。

　　這兩個核心概念再往下，這個文件給出一個非常清晰的表述：國家治理的基礎和重要支柱是打造現代財政制度。我們注意到有關領導強調，財政必須為全面改革提供支撐，正是在這樣一個邏輯鏈接之下，我們看到經過改革元年上半年的內部醞釀和準備，政治局終于給出了明確的審批，財稅改革再一次以打頭陣的方式為全局要作出貢獻。1980年看到宏觀層面，首先分灶吃飯改革為全局做打頭陣的貢獻。1994年是小平南巡后之后，這個目標模式急需形成建立調控體系框架，經過1993年一年的緊鑼密鼓的準備，1994年1月1日開始跟市場經濟匹配，建立正確處理政府和企業、中央和地方、公權體系和公民關系，有了這樣一個跟市場經濟匹配框架的財政制度的新局面。現在又是我們在貫徹三中全會的基本精神，推進全面改革攻堅克難的過程中間，再次看到了財稅改革作為全面改革的重頭戲。】

　　按照現在的方案的要求，財稅改革有三大方面的切入要領。第一大方面就是預算管理改革。它強調的第一條是預算要進一步提高透明度，而且要保持它的完整性，就是十八大所說的全口徑預算。所有的政府財力通通要進入預算體系，不再承認任何預算外的體系，在1996年的時候，靠1994年的制度依托，只有預算外和預算內。2012年財政部工作里部署已經非常明確的說“取消預算外資金概念”。十八大對這樣一個制度推進成果給予正面的肯定，現在也寫進了預算法。所有政府財力只能進入預算，預算的透明度伴隨完整性，提高了透明度。制度建設的意義我理解就是有了透明度，而且是完整的透明，那么公眾就有了知情權，公眾的知情權，合乎邏輯的，就必然帶來貪污的質詢權、建議權、監督權，這樣一套制度安排，一步一步發展完善起來，在新時代真正落實的過程，看起來是透明度的問題，后面跟著一系列制度創新、制度建設的問題。

　　跟著這種透明度、完整性，在技術形式上強調，我們現在的預算，在體系上是四本相對獨立，但又相互之間合理協調的這種具體的編制形式，一般公共收支預算旁邊要有資本預算，中央級是2008年正式編制的，就是在資本預算的框架之下我們看到了終于可以規范的要求國資委[微博]下管的特大型企業，要按照明確的資產收益上交的量值完成上交任務。而且，現在最高的煙草已經提到了25%，三中全會文件要求到2020年總體來說要達到30%的上交水平。當然這個過程并沒有完，它依托的管理框架就是資本經營管理預算，還有我們關注的地方土地批租收入應該在哪里體現呢？基金預算。中央級像三峽基金等等也必須進入基金預算，承認這些資金有它的相對獨立管理的必要性，因為有它的特點。但是，預算體系里面，進入預算程序，接受監督的基本性質，一點也不含糊的，是個基金預算在預算體系里面做專門的管理和監督。除此之外，還要適應中國老齡化社會，進一步規范化地形成社會保障體系的社會保險預算。社會保險預算是在我們進一步發展基本養老等等在全社會發揮共濟互濟功能的蓄水池的旁邊，要規范的連接到財政的公共職能施加上去的支持，如果以后年度支付的高峰期出現缺口的時候，公共收支可以調動的財力，包括國有資本預算里可以調撥的資產收益是要填補缺口的，這是全社會大局所需要的。

　　這樣一個預算體系，在進一步發展過程中間，還明確一個過去方向和現在不一樣的原則，過去我們曾經強調了一些重點，而把這些重點的支出事項都做了掛鉤處理，從三農到科技到教育到精神文明到計劃生育等等，有關部門統計下來，整個財政支出盤子里差不多一半已經僵化，都是按照掛鉤處理的，它違背理財原則里所說的需要有彈性空間來做每一個預算具體時間段里的統籌協調。現在要給出這個彈性，在最高層級和我們相關的文件里面都明確表述，就是不再安排掛鉤，換句話說，這些重點都仍然是重點，但是在預算期里，怎么樣給它支持，不按掛鉤處理，而是按照更科學合理的統籌協調來處理。

　　接下來預算改革和要求是編制跨年度預算，首先是中央層級，往下一期編就不是一年了，從2015年開始按3年滾動方式編制。地方通過先行先試，最后也要進入這個境界，這是談了多年，特別符合中國人推崇的瞻前顧后、統籌協調、綜合平衡理念的預算編制方式。早知道一些發達經濟體按照這個方式在做，但是我們做了這么多年內部討論，終于下決心開始在中國做起這個事情。它的管理意義，實際上也是進一步配合其他的透明度、預算體系等等，使我們實質性的追求，公共資源配置的績效，可以更好地往上提升，它是一個明顯的制度建設的支撐。有了這種三年以后，每一個具體的編制都要做盡可能高水平的預測和更細致的編制以后，它在這里面的執行過程中間，還要配上所謂權責發生制的引入，跨年度的那些項目，原來外行人按照收付實行制看不出名堂來，現在有資產負債表、有了權責發生制的引入預算會計的新的規范，盡可能讓所有接觸這個信息的讀者可以知道你政府實際在做什么事，包括跨年度的事、包括影響重大的項目上的事情，這都是在預算管理改革中要包括的內容。

　　另外，轉移支付的優化是預算改革非常重要的任務。原則是清楚的，提高一般性轉移支付的比重，壓縮專項，專項里面可以由市場競爭性配置的，要取消相關的項目，專項原來所要求的掛鉤和資金配套，以后應該取消，只有中央和地方要共同承擔的一些特定的事項，特殊的情況之下，盡可能透明地談中央地方各自怎么做資金配套的問題。一般中央自上而下所謂體現宏觀調控意圖的這種專項，就是不能再允許地方要求地方去掛鉤，這樣就屏蔽掉以地方資金配套為名實際上擴張高層的一些權力環節審批功能的借口。諸如此類，都是納入現在的預算管理改革考慮的。

　　加強執行管理、規范地方債務、規范稅收優惠等等，我們都看到了一系列的進步。特別是地方債，方方面面做了多年的討論，我們的審計部門也做了最權威的中國公共部門特別是地方隱形負債的具體情況的審計。現在通過預算法的修訂，正式的是把這樣一個開明渠堵暗溝，或者說得全一點，開前門、關后門、修圍墻的一套使地方債在今后陽光化的同時，興利除弊的制度安排明朗化了。下一步要按照四中全會的精神，加強法治的過程中間怎么樣貫徹預算法，現在雖然有了新一輪的文本，還比較粗，進一步按照這個基本框架探索一些更細致的機制創新這個過程中間動態優化了。這是第一個大的方面，預算管理改革。

　　第二個大的方面是稅制改革，這里面有六項突出任務，本年度涉及的三項，一個是原來三中全會之前已經做了鋪墊的營改增，營改增按照時間表希望明年全行業覆蓋，換句話說，那時候營業稅在中國退出歷史舞臺，整個統一市場的鏈條打通。這里面共識在逐漸提升，但是確實有一些復雜的技術問題需要進一步理順。營改增的好處是顯而易見的，它是結構性減稅，鼓勵專業化細分，在總體的專業化細分，沒有重復征稅制約的情況下，實際上是在助推中國經濟打造升級版，在擴大內需方面有現實的好處。專業化細分過程當中，別的變量假定都是恒定的情況下，產出的性價比也會提高，它會提升居民的邊際消費傾向。諸如此類一系列的正面效應，是我們有期待而且現在也看到確實逐漸發揮出來了。這兩年的就業，在經濟下行的過程中間表現得比較好，當然有多方面的因素，但是和營改增推進過程當中服務業得到更好的發展和我們減少行政審批過程中間小微企業大量涌現不能說沒有關系。

　　第二個重要的改革任務是營改增之后地方靠什么過日子，至少過渡階段里要有個實打實的考慮。現在是想在進一步優化消費稅，比如對一些高端的帶有炫耀奢侈性的私人飛機、私人游艇等等加重稅負調節之外，考慮在所謂中央地方體制層面，把消費稅一些大宗、穩定的收入，比如煙酒、燃油、汽車方面的收入，能不能推到靠后的環節，原來的生產推到批發零售環節，交給地方，這樣地方政府手里畢竟要有一些像樣的大宗穩定的收入，這樣的改變不會像原來那樣，在生產環節你給他，哪怕原來增值稅只給他1/4，地方政府也得到極大的刺激，要自己下去多辦企業，現在在靠后的環節把消費稅給他們，地方政府總體得到的激勵還是優化本地公共服務，促進轄區內的市場建設，促進以后在物流，在各個方面要素互動過程中間，轄區之間購銷兩旺，總體不會產生多么明顯的扭曲，又給地方增加一塊比較可觀的收入，這是消費稅方面要打的主意，但是這方面比較敏感，現在為止還沒有看到正式的信息公布，但是作為研究者，我估計年底之前應該有所信息的披露，好在下一年轉入實際的執行。

　　另外還有個已經正式宣布，12月1日開始，我們中國最有代表性的基礎能源煤炭的資源從量變成從價，也有一套具體的各個地方方案細化的要求，各地引用在中央給出的新方案里2-10的稅率區間之內逐漸宣布本轄區怎么樣具體執行。其他相關的很多稅費要一并整合，現在的基調是說煤炭行業總體負擔不會有明顯的改變，但是機制變了，以后從中長期發展來看，煤炭這種基礎能源在未來的大概率事情上是比價關心越往上走的，如果往上走的過程中間，依法的稅收因子是水漲船高的，不像過去簡單從量的，若干年以后就落到了無關痛癢、喪失調節功能的狀態，從價就有了水漲船高跟著走的功能，而且應該乘勢把這個調節機制從煤推到電，但是現在我觀察，有關部門對此都只字不提。我作為研究者是很看重這一條的，比如這個會場好幾十個燈頭，上百個燈頭，大家都用的電80%是煤燒出來的火電，煤這樣一個依法的價格形成因子的改變，正好配上煤炭形成機制比較市場化了，碰到電的時候碰到的阻礙是電的價格形成機制是嚴重扭曲。11年前5號文件，到現在關鍵的前后讓市場起作用的兩個原則規定上面寸步未動，所以我個人覺得，下一階段應該順理成章的大家一起努力把電力部門配套改革付諸實踐。這是從資源稅看出牽一發動全身邏輯上引到的一個重要的改革事項，這是年度之內明確的三大項。

　　另外有三項，房地產稅、環境稅，現在的基調是加快立法，換句話說是立法先行，年內不會有動作。什么時候有動作？還得觀察什么時候完成立法。所以有個粗略的推測，2015年應該是房地產稅的立法進入立法程序。雖然今年傅瑩同志已經明確表態要緊密納入，但現在為止沒有聽到宣布，是不是年底之前有可能聽到，國務院方面把文本轉到人大，一審、二審、三審還有四審一定要有激烈的爭論，還要征求社會各方面的意見，明年一年我們希望能走完，但是很可能會出現一年走不完的情況，就要轉到2016年。如果2016年仍然不出結果，就會和中央的要求發生背離，中央明確說，財稅改革重點的基本的事情2016年要見眉目，2017年，也就是十九大的時候，中央決策層希望前面能做的事情盡量做到位以后，給下一階段改革進一步的發展，改革另外一些重要事項的亮出底牌提出全面的鋪墊。如果從這個角度理解，2016年就很關鍵了，如果2016年能夠完成房地產稅的立法，也交待得過去，2017年開始依法執行，就不是上海重慶兩地試點有什么地方跟進的問題了，就是按照這個通過的法律，適應的我們城鎮區域一起來做、一起執行的問題了，這是一個我們可以拭目以待跟蹤的有難度的事情。

　　房地產稅里面的立法基本精神，我認為改革大的方向是無可回避的，是中國必須接受的一個建立直接稅里面的非常重要的稅種的歷史性考驗，但是在可以預見的歷史時期內，我們不可能照搬美國的普遍征收模式，我認為必須設計一個調節高端，給出低端扣除的稅制框架，可以在立法過程中充分理性地討論，求得最大公約數。

　　環境稅現在在中央的基調叫做費改稅，費改稅完成之后，我認為還有后續的任務。有一些原來所說的碳稅等等的概念，我們可以換一個概念，不這么說。但是這樣一些調節機制，歐洲等地方已經有一些經驗積累，中國可能迫切需要在借鑒他們的經驗到我們的國情和發展階段上進一步討論環境稅體系的建設，當然那是后話。

　　最后一個任務是個人所得稅，中央歷次文件所說的綜合與分類相結合，要把綜合的機制歸堆合在一起，配套上超額累進稅率的調節，抽肥補瘦的個人所得稅在中國才能比較好的、如愿的發揮它的作用。這個事情也相當復雜，從現在來看沒有時間表，估計要到前面房地產和環境稅兩個立法見眉目以后才好跟上推個人所得稅的新的一輪的修法和具體的改革。

　　第三大方面的改革，現在說的是優化調整中央和地方體制，包括理話事權和理順收入的劃分。我個人始終認為，雖然文件上已經給了這個意思，但是強調得不夠的扁平化是個前提。你按照五級話事權和配稅基，根本不可能了，必須扁平化到中央、省、縣三級，按照三級的事權，再配上稅基，理順體制關系。這里說到事權，三中全會有個明確的要求，事權和支出責任相適應，支出責任的操作環節和預算的收支科目打通以后可操作作。

　　實際上這里面的難處就在于，從事權的一些很重大的事項來看，現在不同的層級有明顯的不同認識。三中全會有個很委婉的表述，推行司法管轄權和行政轄區適當分離的改革。四中全會把這個事情更說得清楚了，司法管轄權這個事權總體來說應該把它處理一個垂直體系，至少從經濟案件司法審判權開始，應該垂直到中央事權上。好處是什么？就是中國社會迫切需要的秉持公平正義的司法制度安排，在事權授權方面能夠最大限度地干擾比較低端的這樣一些影響公正的因素，比如說經濟案件這些年案件數激增，現在都交給地方審判，一個案件的利益關系可能是跨地區的，你交給山東判，扯到江蘇、扯到浙江，扯到中部、西部，甚至到國外，但是現實生活中說得直率一些，和審判就近所有關系是一擁而上。地方本位主義、地方保護主義，和所有地方走關系的渠道一擁而上的結果，首先制度安排上就不利于保持審判結果的公平正義。

　　另外，現在公民意識、納稅人意識、司法監督意識上升過程中，我們可以觀察到，哪怕這個案件的利益基本上是在本地的，公信力往往要打問號，我們說的比較直截了當，可以觀察一下前兩年在全國引起轟動的浙江的集資案，這個女孩子集資以后，我的看法是，肯定她有違法、有罪行，但是我看起來就是罪不致死，但是當地就是要她的命，最后報到最高法院，好在現在有復核，最高法院和當時網絡上的民意互動有關系，刀下留人，沒有要她的命。前一段時間又成了一個新聞，這個人關在監獄中，說要舉報當地的什么官員，她父親作了表態，又要把她父親控制起來，又要給這個女孩子罪加一等。這種事情，我們也無從做更多的評價，但是一個有公信力的處理，最好把瓜田李下的糾葛排除，如果是中央垂直系統，巡回法庭或者派出的法庭，更有利于樹立司法的公信力，而且把這樣的一些東西排除在外面。這是一個例子。有些事情只有在事權比較合理的框架之下，才好談后面的財權的順應和轉移支付怎么樣一起合理化的后續事項。

　　還有一個多年扯不清的，現在認識上明朗了，就是投資權，八十年代中后期就開始討論，九十年代分稅制改革又在討論，前不久我們聽到克強總理明確地說，地方同志要想清楚，你們要做的事情里面，履行公共職能，退出競爭性的投資領域。

　　九十年代分稅制改革的文件起草時，有關業務部門說，在事權里的投資權問題上我們是知難而退了，因為說不攏，寫進去以后，等于所有各級政府都可以從事各類投資，沒有一個地方政府退出  競爭性投資領域的表述。我認為，預算法修正里應該體現這個事情，但是很遺憾，現在預算法里對這個只字不提，以后事權有沒有可能在這方面進一步凝聚共識，更清晰化，有了清晰的界定以后，還要形成至少三級事權里的明細單，把事權明細單對應到支出責任、收支科目里可操作的明細單上這個問題才能解決。否則，事權理順和后面所有關系理順的問題還是空談，談了這么多年，實質性的推進就是要攻堅克難，把這些事情通過各方的努力，進一步明朗化、清晰化，落到法規的權威性的表述上，再對接到操作上去。這三大方面的改革，顯然都有一系列的年度效應和攻堅克難的性質。財政部樓部長強調服務全面改革要有攻堅克難的大局意識、擔當意識、機遇意識，需要方方面面財稅系統之外的各界給予關注和支持。

　　我借這個機會，把自己研究者的看法匯報出來，請大家批評指正。謝謝。