韓俊稱要守住耕地紅線 主糧問題不可能依賴國外
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新浪長安講壇第120講，長安講壇總第251期，做客專家是50人論壇成員、國務院發展研究中心副主任韓俊。他演講的題目是“新型城鎮化與深化改革”。
以下為文字實錄：
韓俊：大家晚上好，非常高興又一次來到50人論壇的長安講壇。這是我第三次到長安講壇和大家交流。今天我想圍繞新型城鎮化的問題講一下我的看法。
中央最近召開了城鎮化工作會議，國務院又頒發了我國第一個“新型城鎮化國家規劃”。前不久，國務院發展中心和世界銀行[微博]共同發布了關于中國新型城鎮化的聯合研究報告。這個問題現在是社會各個方面高度關注的一個熱點。今天主要是想給大家介紹我們跟世界銀行合作研究這個課題，包括一些基本的判斷和一些主要的政策建議。
我們國家城鎮化的水平已經超過了50%，去年城鎮化率達到53.7%，城鎮常住人口已經超過7個億，去年是7.3億。過去二十年我們的城鎮化速度非常快，我們仍然處在一個快速城鎮化的過程當中，這個過程遠遠沒有結束。我們國家城鎮化的峰值，估計是在70%-75%。按照國家新型城鎮化的規劃目標，到2020年我們的城鎮化率是60%，2030年將達到66%左右。也就是說從現在起到2020年，中國要新增城鎮人口大概1.26億人。到2030年，新增城鎮人口要達到3億人。
這是一個什么概念？這就是說到2030年，中國肯定有10億人口是住在城市，其中相當一部分是中等收入階層。這在世界城鎮化歷史上也是一件大事，全世界都在關注中國的城鎮率達到70%以上，10億多人口居住在城鎮，其中一部分又是中等收入階層，這對世界意味著什么？外國很多大型機構都在研究這個問題。中國已經出現了一個暴富階層，雖然這個階層很小，但是它可以把倫敦、澳大利亞的房價都抬起來。最近倫敦很多樓盤，包括伯明瀚等城市，由于中國人有錢人去買，它的售價比正常的市場價高出20%-30%。隨著城鎮化進程，中國將需要進口多少糧食，需要進口多少石油，需要進口多少芯片？我們現在進口石油加大豆花了一千二、三百億美元外匯，我國整個IT產業高級芯片80%要靠進口，進口芯片花的外匯比進口大豆和石油加起來還要多。世界銀行為什么要和我們合作？因為他們高度關注中國的城鎮化。思迪格里斯講過，21世紀對世界影響的兩件大事，一個是美國的高科技，另一個就是中國的城鎮化，可以說中國城鎮化的速度和規模是史無前例的
現在大家已經越來越達成一種共識，城鎮化可以創造巨大的內需，可以為我們的經濟增長注入新的動力。人口向城鎮的集聚，產業向城市的集中，可以產生集聚效益，可以提高生產率。經濟活動在城市的集聚有利于新思想的傳播，有利于創新，有利于產業結構的優化。只有城鎮化同步推進，服務業才能發展起來，這都是它的一些積極的影響。城鎮化是現代化的必由之路，中國要解決農業、農村、農民問題，不能單獨的就農業論農業，就農村論農村。只有通過城鎮化來轉移農民，才能夠最終從根本上化解城鄉的二元結構。
但是從全世界的經驗來看，城鎮化也可能會帶來一些負面的影響。這幾年我去非洲、拉美和亞洲的一些國家考察，他們問中國怎么把城鎮化作為一個重大戰略？他們認為國家城鎮化會帶來一系列問題。有些國家因為城鎮化，城市出現大量貧民窟，失業率很高，人們集中到城市里來，對城市的社會管理和社會穩定也提出了新的挑戰。如果城鎮化急于求成，片面的追求城鎮化率，用這個政策導向的指揮棒去鼓勵各個地方提高城鎮化率，地方政府崇拜城鎮化率跟崇拜GDP一樣，那一定會帶來很大的風險和挑戰。這個絕對不是危言聳聽。
前幾年到地方調研，當地政府不會講這里的城鎮化率是多少，而現在去調研，都喜歡說我的城鎮化率已經超過50%，甚至超過了60%。但是你去和他們仔細談一談，你們的城鎮化率是怎么統計出來的？現在也沒有搞清楚。到目前為止，國家統計局并沒有建立一個完善的流入地人口統計制度。農村有多少農民出來了，大數是清楚的，但是這些農民都跑到哪里去了，基本上都是估計出來的，沒有建立在一個真正科學的統計制度基礎上。
李克強總理在今年政府工作報告中，對新型城鎮化給出一個定義。他的表述是，堅持走以人為本、四化同步(農業現代化、工業化、信息化、城鎮化)、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路。這應該是一個最新的表述。
城鎮化發展到一定階段會出現逆城鎮化
國務院發展研究中心在研究這個問題的過程當中，提出走新型城鎮化道路要處理好三大關系，第一個關系是產業發展、就業吸納和人口集聚的關系。因為城鎮化是一個人口聚集的過程，人口聚集的背后是產業的發展，是就業機會的創造。如果片面追求讓人到城里來，沒有產業支撐，沒有就業機會的創造，一定會帶來嚴重的城市病。第二個關系是城市的經濟發展、資源利用和環境承載能力的關系。全國城市常住人口已經達到7.3億，北京、上海是特大型城市，人口過了2000多萬。有的經濟學家講，北京可以搞到6000萬人，深圳可以搞到3000萬人。其實任何一個城市的資源和環境承載是有極限的，我估計深圳的市長和北京的市長，根本沒辦法想象擁有3000萬人和6000萬人的城市怎么來管理。如果北京再增加3000萬人，水資源根本就沒法承受。第三個關系是城市化是農村人口向城市集聚，存在如何處理好城市空間優化布局和城鄉協調發展的關系。中國不可能像新加坡那樣，完全搞成一個城市化的國家。中國的現代化程度無論多么好，將來一定有一部分人住在農村，而且到了一定階段還可能會出現“逆城市化”，有些城里退休的有錢階層或者是老教授、老畫家，肯定愿意搬到農村去生活。現在韓國就鼓勵一些老人從城市到農村去，他們制訂了一個國家計劃，每年要有5萬人到農村去，政府幫助你去找住所，幫助你在農村重新創業。我估計中國總有一天也會走到這樣一個階段。一方面要推進城鎮化，另一方面人口在大中小城市之間如何布局？在城鄉之間如何布局？這是在做頂層設計的時候必須要考慮的一個問題。
根據李克強總理和世界銀行金墉行長去年11月會談達成的共識，在過去15個月的時間里，世界銀行和國務院發展研究中心包括財政部三家，聯合啟動了一項重大課題的研究，參與研究的包括我們聘請的專家有110多人，有人說這是迄今為止國內最大的一個課題組。在座的各位如果有興趣的話，可以到國務院發展研究中心網站上下載我們總報告八萬多字的中文版。我們這項研究，包括一個總報告和七個專題報告。它的英文版今年3月25號已經在世界銀行的網站上全部掛出來了，如果對英文版感興趣可以到世界銀行網站下載。
在這項研究中，我們對新型城鎮化給出了一個定義：為中國的新型城鎮化應該是高效的、包容的、可持續的。研究圍繞著三關鍵詞展開——促進生產要素在城鄉之間、城城之間、城市內部優化配置，增強城市創新能力，實現城鎮化的集聚效應。包容的城鎮化關鍵詞有兩個，一個是參與，一個是共享。要讓全體人民，特別是農民和弱勢階層要參與發展，而且要公平分享城鎮化的成果。參與最重要的是要創造更多的就業需求，共享最重要的是公平的平等的公共服務。可持續的城鎮化，就是以生態文明的理念為引領，構建綠色產業體系，形成綠色消費模式，增強綠色保障能力，實現人與自然的和諧相處。這是我們對高效、包容、可持續的新型城鎮化給出的一個定義。
下面我想圍繞著這三個方面，先講一下研究中的一些主要發現和一些判斷。
關于高效，我們認為城鎮化在增進經濟效率方面的作用還沒有發揮，城市的集聚效率還不強，城市資源利用和配置效率還不高。突出的問題是資源利用，其中最突出的是土地的利用效率不高，土地市場在配置土地資源方面發揮的作用還遠遠不夠。
這是一組城市開發強度的國際比較數據。什么叫城市開發強度？就是建成區的面積占城市國土面積的比重。中國的城市開發強度已經很高了，北京扣除山區后開發強度已經高達57%，上海是43%，深圳為47%。深圳的國土面積將近2000多平方公里，幾乎開發過半了。前不久有人說，深圳可以搞到3000萬人，實際上它已經沒有地了，你不能把所有綠地改成城市，而且它還有山區呢。今天下午看到一個數據，整個日本全國的開發強度只有16.5%，日本三大都市圈的開發強度只有16%。法國巴黎大區為21%。香港特區土地面積很小，只有1104平方公里，不到北京的十分之一。香港的人口有700多萬，它的建成區面積只有260平方公里，還有500平方公里被劃成受保護地區，這說明香港對土地的利用是相當節約的，香港還儲備了大量的土地。到香港大家最大的感受是它的容積率非常高，看得見山，望得見水，到處是高樓。
我們國內地級市兩百多平方公里的開發區很多，隨便就搞出一個上百平方公里的開發規劃，從土地利用結構來講，明顯不合理，當然這和我們的發展階段有關。比如現在城市土地利用結構當中，工業用地占的比重太高，大約占到30%，而居住用地占的比重偏低，這和我們的城市產業結構有關系。像倫敦、紐約、巴黎這些大都市，它們的GDP當中，工業增加值沒有一個超過10%的。北京整個經濟結構當中，工業仍然占到30%以上，天津占到50%以上，武漢占到了56%，我們的工業占比還是太高了。
大家看看這些數據，我們的土地利用結構，北京居住用地只占30%，而倫敦占到46.7%，首爾占到62.5%，紐約占到42.2%。最新的數據，全國城鎮化、工業化每年需要建設用地超過1000萬畝，其中基礎設施建設用地去年已經達到31.7萬公頃，工礦業用地21萬公頃，房地產用地20.3萬公頃。在這20.3萬公頃房地產用地中，保障房用地占到三分之一以上，商品房建設的土地供給比重還是偏低。房子越來越貴的原因之一，是居住用地占的比重還是偏低。
城市建設要講一個容積率。現在北京的住宅容積率一般限制在2.5以下，上海是2.5，香港是10，紐約甚至高達12。我聽樊綱教授說，他不理解為什么土地這么短缺，而容積率卻定的這么低。我想主要理由是要讓居民能夠看得見太陽，房子建得太高太密集就看不見太陽了，這恐怕是一個很重要的考慮。這張圖非常有意思，橫軸是城市的國土面積，比如到600平方公里以內。縱軸是人口密度，比如說在100平方公里以內。白色的是廣東，綠色的是首爾。在100平方公里以內的人口密度，廣州可以高達1.5萬到3.5萬人，首爾是2萬到2.5萬人。我國一些城市市中心人口密度是非常高的，據說最高的是南昌，南昌老城區一平方公里人口可以高達3、4萬人。但是你看一下其中的差別，城市越往外擴展，廣州的人口密度就急劇下降，而首爾的人口密度下降卻非常平緩，100平方公里和500平方公里內的人口密度差距不大，人口在城市的分布相對均勻。 我們的城市到了300平方公里以外，人口的密度就降到5000人以下，很多小城鎮人口密度都達不到一萬人。甚至很多國家級開發區，人口密度很多都在5000人以下，有的連3000人都不到。這就使我們理解了為什么北京的郊區都叫“睡城”。在北京郊區買房的人，無法在當地就業，當地沒有建立公共服務體系，在郊區買房子就是為了在那睡覺。早晨五點出來，晚上九點到家，成了朝五晚九，而不是朝九晚五。
這樣一種城市規劃模式，造成在郊區居住并就業的人占比重偏低，而通勤人群占的比例太高，給我們的城市交通造成巨大的壓力，也使中心城市的房價抬得非常高，城市病非常嚴重。這反映了我們的城市規劃理念有問題。如果達到首爾的人口密度，廣州還可以再增加420萬人，深圳還可以增加530萬人，當然這樣的假設毫無意義。城市一旦建起來，相當于潑出去的水，覆水難收。你不可能把樓推倒重新再蓋。我們很多城市的規劃剛搞了二十年就已經落后了。
中國的城市路網的密度只有歐洲一些城市的六分之一，中國的街區比國外的街區要大的多，都是大院子套圍墻，所以城市的連通性就很差。第一張圖是意大利的都靈，城市街區很小。巴黎和東京的銀座，很多街區只有150米乘以150米，幾乎見不到1500米乘1500米的街區，而這樣的街區在中國比比皆是。浦東城市內部的布局和北京的北高樓，這是根據衛星的GPS圖做出來的，如此大的街區使我們的土地利用的節約度也受到很大影響。現在世界上有一個叫慢城市運動，發達國家鼓勵建立小街區，就是說你出門五分鐘就能見到草地，上班步行距離不超過20分鐘，城市節奏要慢下來。現在中國什么都要快起來，北京很多人每天花在上下班路上的時間需要兩、三個小時，這就是效率的損失。城市本身可以產生集聚效率，提高效率，但是如果城市規劃布局不合理，城市病嚴重，本身也會造成效率的損失。
我國土地的城鎮化明顯快于人口城鎮化。現在城鎮建成區面積在過去十年增長了76.4%，但城鎮常住人口只增加了50.5%。過去十年，我們的城市人口密度過去十年下降幅度超過25%，主要是很多城市搞了一些新區，搞了一些開發區，人口密度很多在每平方公里5千人以下。城市土地的利用不是越來越節約，而是越來越粗放。中國的城鎮化存在一個很突出的問題，就是對土地財政依賴過大，可能世界上找不到任何一個國家的政府，是通過依賴賣地來維持城市基礎設施的運營，包括通過賣地的收入來搞城市基礎設施的建設。這里給大家提供一個最新的數據，2000年我們的土地出讓收入只有596億，2013年土地出讓收入已經達到了4.2萬億，年均增長38.7%。土地出讓收入占地方財政收入的比重同期從9.3%提高到60.9%。2000年到2013年，城市建成區的面積擴大了不到一倍，同期賣地的收入20萬億。
這種城市土地出讓制度我們是從香港那里學來的。香港回歸以來，賣地收入一共只有1626億元，占同期財政收入比重是4.92%。2009年香港特區政府財政收入是3184億港幣，賣地的收入144.7億港幣。去年上海賣地的收入超過了兩千億，北京也接近了兩千億。我到一個沿海地區的縣級市去調研，市長告訴我，他們去年賣地的錢是120億人民幣。一個縣級市賣地的錢就可以跟香港賣地的錢差不多。香港已經高度城市化了，沒有多少地出讓了，它也不能靠土地來發展。
我們把這些年土地出讓收入畫了一張圖，從中可以看出土地財政是不合理的，是不可持續的。上世紀80年代末、90年代，我們從農民那里征來一畝地就2000元，到本世紀初提高到兩、三萬元。前幾天去上海，征農民一畝地給的補償也就七、八萬元。最近媒體大量報道平度土地引發的群體性事件，平度這次征地81畝，給農民將近800萬補償，一畝地還不到10萬塊。一畝地給農民的青苗補償費和地上附著物的補償費才2.5萬元，給每個農民的就業安置費才6800塊錢。平度承諾土地出讓凈收入的20%幾再給農民，還要補償農民1600多萬元，這個補償標準不低了，但是農民還是不答應。現在我們的土地出讓收入是4.2萬億，但是土地征用的成本越來越高，所以土地出讓的凈收入是下降的。國務院發展研究中心內部有一個課題評審，有一個研究報告講，凈收入占土地出讓收入的比重能占到30%，這兩年已經降到10%以下，也就是說政府靠賣地來賺錢越來越不可持續。
它的不合理還有一個方面。政府把土地市場完全壟斷起來，以很低的價格把土地征過來，然后用一個很高的價格把土地賣出去。尤其是房地產的用地價格過高，地價越來越貴，房價也就越來越高，使得一些大城市的普通老百姓力根本無法承受這么高的房價。我們這種土地財政可以說是兩頭都侵害了民生，既損害了農民的利益，也損害了城市普通收入階層的利益。所以說它既不合理，也不可持續。
現在土地出讓的收入是取之于農，但是主要用之于城。城市建設之初占到55%以上，城市保障性安居工程的支出占到10.23%，農村基礎設施建設支出只有8.42%。中央曾經出臺文件，說土地出讓純收益不低于10%，但是還沒有達到這個標準，現在比重只有3.87%。中央有關文件也講土地出讓的純收益一部分要用于教育，但2012年這方面的比重只占到4.66%。我講的這些，都說明現在的土地利用是非常粗放的，土地收益的分配是不公平的。這是我們國家城鎮化發展面臨的第一個也是最突出的一個問題，是我們必須要解決的一個問題。
我們為什么要強調城市化應該是包容的呢。目前我們城市內部的二元結構越來越突出，城市化的包容性遠遠不夠。劉易斯有個城鄉二元結構理論，說農村有大量剩余勞動力。對剩余勞動力是怎么鑒定的呢？這些勞動力的邊際生產率為零。形象的講，一個家庭有5畝地，種這5畝地只需要3個勞動力。但是這個家庭有5個勞動力，3個人的活5個人干，有2個人的勞動力邊際生產率就為零。這就是劉易斯對二元結構最經典的定義。如果有工業化，有新的就業機會，農村勞動力中邊際生產率為零這些人就可以大量的轉移出來。這種轉移對農業部門的生產率并沒有影響，但是轉移到一定程度，到了“劉易斯拐點”，城鄉二元結構很快的就會走向一個現代社會經濟結構。我們國家現在已經到了這個拐點，起碼已經接近了這個拐點，這是我們現代化有決定意義的發展階段。
問題是大量農村的剩余勞動力來到城市，但是現行的戶籍制度使這些人只能在城市打工，卻不能夠融入城市，他不能夠獲得和有戶口的城市居民同等的權利。這是一個非常突出的問題。現在城鎮常住人口中，農民工及其家屬有2.34億人，不到4個城鎮常住人口中就有1個是流動人口，這是一種典型的城市內部的二元結構。李克強總理講，我們一定要下決心打破城鄉之間和城市內部的“雙二元”結構。
農民工的規模已經接近2.7億人，舉家遷移占的比重只有220%左右。農民工在城鎮就業不穩、家庭不全、居所不定，有相當一部分農民工住在工地或住在單位宿舍。有媒體報道，北京有100萬外來農民工住在地下室，北京市說只有34萬人，我也搞不清北京市這個數據怎么統計出來的。現在北京三環以內地下室的租金都上千塊錢了。這是對城市內部二元結構的一個概括。由于這種城市內部二元結構的存在，使得中國在快速的工業化和城鎮化過程當中，人民的收入差距并沒有出現明顯縮小的趨勢。
這是我們根據世界銀行的有關數據，做的一個不同國家基尼系數的分布圖。中國的基尼系數是一條上升的一條曲線，最近有輕微的下降。中國并不是世界上收入差距最大的國家，但是我們越來越接近0.5的警戒線。拉丁美洲有些國家經濟系數是0.6甚至比0.6還高。臺灣的經濟系數只有0.2左右。臺灣是工業化、城鎮化過程中最成功的控制了收入差距擴大的這么一個經濟體。現在很多臺灣人在海外求學，越來越多的人申請到大陸來工作。我最近去臺灣考察看到一個廣告，國民黨總部招收工作人員，月薪標準2.8萬新臺幣，人民幣和臺幣的匯率是5.0，也就是說國民黨的中央機關招一個人員，一個月的月薪還不到6千元人民幣。臺大教授一個月的月薪也就是兩萬人民幣，臺灣普通員工一個月掙5千多塊人民幣，大學生畢業之后拿到的月薪也就是這么多。臺灣工資差距不是很大。我們的農民工工資去年平均達到3千塊錢。像在北京、上海這樣的城市，低于4千塊錢雇不到工人。大陸普通勞動者的工資，再過5到7年就會趕上臺灣。大陸現在很多行業比如IT、動畫、設計等，工資已經比臺灣高了。臺灣這幾年經濟不景氣，很多人到大陸來工作，而且是越來越多，大陸為解決臺灣的就業問題做了很大的貢獻。
我們城市化的包容性，最重要的是體現在對龐大的農民工階層，我們的制度存在嚴重缺陷。大家看上面這張圖。最近5年，農民工在城市參加養老和醫療保障的比例都在20%以下，而且過去5年提高的速度也很慢，5年只提高了4%。農民工在城鎮參加正規社會保障的比例為什么這么低呢？我們做了一些研究和實地調查。以武漢為例，一個農民工要參加城市社會保險，企業承擔的費用占工資總額的31%，養老保險占20%，醫療占8%，失業占0.5%，計劃生育占0.7%，工傷保險到0.5%-2%，個人達到10%，養老8%，醫療2%。武漢一個農民工要交足“五險”，企業每月要支付516元，個人支付165.71元。制造業的工資成本大約占到總成本的10%-15%，服務業大約占到30%-35%。如果企業給農民工交齊保險的話，很多企業的成本要增加1.8%到6%。所以很多企業出于成本的考慮，多方規避法律規定，少報繳費基數和參保人數，甚至拒不為農民工參保。現在普遍的做法就是一個月給你發6千塊錢的工資，但是你必須拿3千塊錢的票據來報賬，這樣的話企業的社保負擔就會大大降低，你的實際收入也沒有受影響。這是一種普遍的違反財經制度的做法。
這張圖中，從1995年以來，我們的最低工資標準是逐步提高的，全社會的工資水平也在不斷的提高。我們的最低工資占城市平均工資的比例是一個下降的趨勢，雖然最近幾年趨勢稍微有點變化，但是總體來講，我們的最低工資水平相當于城市工資水平的比率只有25%左右，和世界其它國家相比這個水平是偏低的，有不少國家達到35%左右。
前幾年富士康接連13個人跳樓，媒體做了很多的報道。很多地方就把最低工資當成了一個最高工資的標準，就按最低工資標準給農民工發工資。如果工人不加班一個月就掙一千多塊錢，農民工一半的收入是靠加班。我們對世界上130多個國家工資契稅做了一個比較。你的社會保障的各種扣除占你工資的比例，這是一種社會保障，也相當于工資稅。
農民工社保繳費門檻過高
大家看一下，中國在133個國家里面，工資稅排在第13位。107個國家我們排在第13位。如果不包括住房公積金，我們的比重是30%幾，如果包括住房公積金，比重就高達40%以上。包括住房公積金，比我們高的只有法國和德國，很多國家比我們要低多了。所以，十八屆三中全會明確講，要適當降低社會保障的繳費水平。對龐大的農民工階層，社會保障繳費水平的門檻太高了。
新型城鎮化必須走可持續發展的道路。現在我們的城市環境包括空氣污染、水土資源短缺、交通擁擠等問題非常嚴重，城鎮化、城市可持續發展的基礎非常脆弱，這些都是老百姓感受最直接的問題。全國資源性城市有118個，資源枯竭性的城市占到了接近60%。全國現有的661個城市，資源性的缺水，包括生態污染性缺水的大中城市有400多個，北方城市缺水更是非常普遍的問題。在我們的500個大型城市當中，只有不到1%的城市達到了世界衛生組織公布的空氣質量標準，全球10個污染最嚴重的城市有7個在中國。國務院發展研究中心下屬機構和有關其它研究機構，聯合發布了一部全球環境競爭力的研究報告，對133個國家的環境競爭力做了一個評估，中國是排在大約在第87位。我們的城市空氣質量排在全球倒數第二位，倒數第一位是印度。發布這個報告時他們請我去致個詞，我說看了這個研究成果，心情感到很沉重。但是這份研究成果確實就是中國城市環境問題基本客觀的寫照。
我們的單位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍，是發達國家的3-4倍。城市人均建設用地182平方米，發達國家、發展中國家只有80多平方米，我們高出了人家100個平方米。現在大家最關注的是空氣污染的問題，實際上土壤污染、水污染你還看不到。我們已經對全國74個城市的PM 2.5進行檢測，今后還要擴大檢測的范圍。京津冀13個城市中，有7個城市空氣污染排在全國的前10位。全世界空氣質量最差的城市在中國，中國空氣質量問題最大的城市在京津冀。
發改委曾經講，我國重化工業35%-36%的生產能力集中在京津冀周邊地區， 去年檢測PM2.5數據已經接近200了，而珠江三角洲地區只有60或70。我聽說美國大約是20或30，韓國、日本的PM 2.5標準如果到了60、70就要發紅色警報了。我不是研究空氣污染問題的專家，我到處找資料，想搞明白PM2.5到底是從哪里來的。專家們講，空氣中二氧化硫和氮氧化物即氨發生化學反應以后形成了PM2.5細微顆粒。中國科學院和清華大學都有專家出來發布報告，觀點差距非常大。老百姓也聽不懂到底誰是罪魁禍首。二氧化硫是源于煤炭燃燒，氮氧化物來源于汽車尾氣，但是專家們講這些氣體不會自發的產生PM2.5，還必須有氨，要有酸性和堿性發生反應才形成氣溶膠。關鍵要看氨是哪里來的，沒有氨就沒有PM2.5。有人說造成PM2.5的罪魁禍首是農業，美國牲畜養殖業產生空氣中60%的氨，農民使用化肥產生了20%，汽車尾氣產生了10%。有專家對華北平原做了研究，說空氣中大部分氨酸來源于農業，氮肥貢獻率54%，牲畜貢獻46%，因此有人講PM2.5是由于牛羊豬放屁造成的。如果說牛羊豬放屁是罪魁禍首，要想減輕PM2.5，農業上必須少用化肥，必須減少牛羊豬數量，這個問題豈不就無解了？這是中國可持續發展的一個最困惑的問題，我們搞不清楚PM2.5是怎么來的，我們天天呼吸著它，它已經融入到我們血液里來了，但是它的來源連中國最權威的機構都說不清，最后說是農業造成的，這個結論我不認同，老百姓也難以接受。當然我們的化肥使用量確實夠高，畜牧業確實是對于資源環境影響越來越大，這是需要重視的。
所有的工業化國家都經歷了環境污染的階段。在研究過程中，我們對倫敦1952年的煙霧事件做了研究。1952年12月，持續4天的煙霧導致倫敦10000多人死亡，于是1956年英國就在這方面開始立法。另外還有美國的洛杉磯煙霧事件和東京的空氣污染事件等等。空氣污染治理是一個漫長的過程。倫敦的二氧化硫黑煙從上世紀50年代的很高水平降到100以下，花了20年，降到50以下花了30-40年。日本東京還好一點，加大的治理以后水平很快就降下來了，但是東京對二氧化硫污染的治理，從上世紀60年代一直持續到90年代，投入了巨額的資金，其中還不包括對土壤污染和水污染的治理，日本在這方面的教訓也是非常慘痛的。現在我們的京津冀已經制定了大氣污染的防治計劃，北京市領導立下軍令狀，要用壯士斷腕的決心，投入8700億元來治理大氣污染，治不好提著腦袋來見。但是在三、五年內大家不要報太高的期望，只要不繼續惡化我們就謝天謝地了。
我們計算了一下，中國人均碳排放占到全球第一，如果我們的資源利用方式不轉變，城市化推進的這么快，到2020年以前，人均碳排放有可能超過美國。這是世界上包括中國的城市人均碳排放的比較，誰也沒有想到無錫排到最高，16.5%。紅色的城市都是中國的城市，都排的很靠前。
發改委對中國236個地級市產業結構做了一個研究，發現中國的這些中等城市產業結構當中，工業占的比重都非常高，都是一種工業主導性的產業結構，服務業占的比重都是偏低的。中國人均碳排放這么高，原因就是我們的工業人均碳排放過高，工業使用的能源占到了70%以上。東京、倫敦、紐約這些城市人均碳排放為什么這么低？就是因為它們的人均工業碳排放已經很低了，工業占的比重不到10%。如果你的產業結構不調整，工業比重總是這么高，人均碳排放是降不下來的。
另外，現在我們的城市面臨很多環境問題，跟資源價格沒有理順有直接關系。我多次去哥本哈根，那個城市簡直就是童話般的城市，城市里到處是綠地，滿街都是騎自行車的人。哥本哈根的水費比北京要高出大約15倍。所以城市可持續發展不光是政府的責任，不光是企業的責任，每個居民也有責任。如果我們在資源環境方面的收費水平彌補不了成本，城市怎么可以實現可持續發展。
再看看電價的國際比較，哥本哈根是全球最高的。圖中前面這些城市都是國外的城市，藍色的都是國內的城市。我們的電價和它們相差很大。當然，我們的收入差距也很大，我們不可能按哥本哈根的水平來收電費，老百姓也承受不了。
前面我主要是講問題。那么如何才能解決這些問題，實現城市高效、包容、可持續的發展？關鍵要靠改革，要推動重點領域和環境關鍵環節的改革。
第一，要提高城市的包容性，戶籍制度的改革是繞不過去的。戶籍改革的方向，大家是有共識的，就是要注重社會公平，實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等的待遇和差距，保障外來人口與本地居民平等享有基本公共服務，逐步創造居民自由遷徙的公平環境。對這些目標大家沒有根本性的分歧。現在中央已經開始實施差別化落戶政策，這也是符合中國國情的。計劃經濟體制下形成的制度，存續時間最長的就是戶籍制度。戶籍制度從1958年開始一直持續到現在，不可能在很短的時間徹底把它改過來，它需要一個過程。實施差別化的落戶政策，就是全面放開建制鎮和小城市落戶限制。城區人口50到100萬的城市落戶也是放開，100-300萬的是合理放開，300-500萬是合理確定落戶的條件，500萬以上的特大城市人口規模嚴格控制。國家有關部委在發布新型城鎮化規劃的時候，黃明部長講，大城市并不是沒有落戶希望的。北京市要控制人口規模，每年合理落戶10萬人，過去10年每年新增常住人口45萬人。倫敦、紐約這些城市在發展最快的階段，每年新增城鎮人口5到10萬人。上海增加的速度更快，50萬左右。所以說在500萬人以上的特大城市落戶，門檻要降下來。現在的政策是，在北京、天津、上海、廣州這些大城市落戶實行居住證制度，采取積分制，根據你的居住年限、學歷、技能，每年給你打分。當你達到六、七十分的時候可以達到落戶資格。居住證不是身份證，廣東發了3600多萬張居住證，它是你享受城市公共服務的一個證件。
現在農民工是不是能在城里留下來，跟改不改戶籍制度沒有直接的關系。有這個戶籍制度，2.34億的農民工也照樣進到城里來。你不改革，他也不一定就得離開。我們對全國20多個城市，7000多位農民工做了一個問卷調查。八成左右的農民工說，你不放開戶口我也不回去了。我們發現，農民工選擇在哪兒居住，跟他的就業路徑是高度一致的。他在城里就業，肯定就希望在城市定居下來。農民工的市民化，不是簡單給他們發一個居住證或者是戶口本，戶籍的改革是形，公共服務均等化才是實。農民工的市民化，就是農民工群體平等分享城市公共服務和其他居民權利的過程。在此項研究的基礎上，我們提出農民工市民化，個人要融入企業，子女要融入學校，家庭要融入社區，農民工群體要融入社會。國家新型城鎮化規劃采納了我們要實現“四個融入”的這個提法。
個人融入企業。現在大量的企業包括大的國企，使用的都是勞務派遣工。過去只有農民工被勞務派遣，現在連大學生、碩士生甚至博士生都被勞務派遣。勞務派遣是跟企業有勞動關系，但是沒有簽訂合同，企業可以逃避一些勞動方面的責任。現在國家有了政策，勞務派遣工比例幾年之內要降到10%以下，目前有的企業高達70%甚至80%。
子女融入學校，是農民工融入城市的基礎。現在北京的小學和初中里，農民工的孩子在學校占到50%，有的城市是農民工孩子和本地人的孩子單獨編班，甚至有極個別的學校是一校兩區。我們曾經對武漢做過調研，主題是“在藍天下共享好教育”。武漢實行混合編班，農民工的孩子和本地人的孩子在一個班里面。我們專門總結了他們的經驗，怎么讓孩子融入學校，孩子都融入不了學校，家庭很難融入城市。
國家新型城鎮化規劃提出，農業轉移人口落戶要跟財政轉移支付掛鉤。意思是農民工在地方定居下來，地方政府給它戶口，給它提供公共服務，但是現行的財政體制存在明顯的不適應。廣東農民工有3600萬，在小學和初中階段農民工隨遷子女337.8萬人，占到全國20%以上。現在廣東農民工的隨遷子女，在義務教育階段只有一半在公立學校讀書，162萬是在民辦學校。如果想把這162萬在義務教育階段的隨遷學生，其中四分之三轉到公辦學校就讀，需要多少錢？我們算了一下，年度生均公用經費需要43億，年度教師開支需要130億，一共是173億。此外，還需要新建學校用地2萬多畝，一次性建設投入200億，這就將近400億了，而中央財政給廣東省的農民工隨遷子女義務教育階段獎勵補助資金一年只有5個億。 按常住人口確定轉移支付的機制還沒有建立，中央要求再高，要推動農民工市民化，公共服務要對常住人口全覆蓋，但是地方做不到，也沒有動力和能力去做。國家新型城鎮化規劃明確講，要建立農業轉移人口落戶跟財政轉移支付掛鉤的機制。
第二個改革是關于土地。實現我們城市的高效發展，包容發展和可持續發展，土地問題也是一個必須要推進的改革。中央已經明確，土地制度改革總的原則就是守住底線、試點先行、穩步推進。守住什么底線？集體所有制。集體所有制從上世紀50年代后期開始搞，一直搞了60多年，集體所有制的邊界是非常清楚的。這塊地就是這個生產小隊的，或者是這個生產大隊的，最多就是鄉鎮農民的集體所有。如果都是國有的，在理論上確實沒法說清楚。
要守住土地紅線 主糧問題不可能依賴國外
要守住耕地紅線。中國有13億人口，城鎮化過程中耕地面臨的壓力非常大。我們對城鎮化給糧食消費產生的影響做了一個調查，基本的判斷是，一個農村人口到城里來工作、生活，適應了城市現在的消費結構，他每天直接和間接消費的糧食要增加20%。中國的糧食自給率現在不到90%，要想保持85%的自給率，必須要有耕地16億畝以上。要保持90%的糧食自給率，耕地必須是在17億畝以上，如果要保持95%的自給率，耕地必須要接近18億畝。為什么中央要定18億畝的紅線？我們現在養活中國人需要30億畝的播種面積，現有的這點地已經不夠養活中國人了。每年我們要進口糧食8400多萬噸，相當于1600多億斤。我國的小麥、玉米、稻谷自給率高達98%，但是大豆的自給率現在只有18%點幾，大豆去年進口了6千多萬噸。我們進口這些糧食，相當于在國外使用了8億多畝的土地播種面積。中國現在播種面積不到24億畝，每年還得進口這么多糧食和大豆，才能夠保持平衡。
我接待過很多美國的代表團，我說中美兩國最大的差異是什么？我們的人口比美國多10億人，但是我們的耕地比美國少10億畝。我們的人口比印度多一億人，但是我們的耕地比印度少6億畝。美國不存在國家糧食安全，印度人也沒有像我們把糧食安全當成治國安邦的根本。在城市化過程中，我們要限定耕地紅線，如果不保護耕地，我們的糧食尤其是我們的主糧問題不可能靠國外來解決。如果中國大米稻谷的自給率降到80%，把全世界可以出口的大米都買來也不夠我們消費。有人說國外可以多種大米，對不起，全世界可以出口大米的國家只有5、6個。生產大米、稻谷必須有水，美國給你種不了大米、稻谷。有的經濟學家說只要有市場，糧食就是安全的，但是在稻谷問題上這種說法是不成立的。除非南方人不再吃大米，全都改吃饅頭和面條。最重要的是，要把保護農民的土地權益放在最重要的位置上，不能以犧牲農民的土地權益為代價來推進城鎮化。
現在對土地問題的分歧還是很大的，所以中央講要先試點。現在任何一個改革都會跟現有的法律相沖突，作為執政黨，要講以法治國，改革就是破舊，要突破一些法律界限。改革開放之初我們沒有幾部法律，現在有了兩百六、七十部法律，不能說黨隨便發個文件，不要去管法律，大家來改吧。習近平總書記講，改革要依法有據，要突破法律還要依法獲得授權。，全國人大常委會研究，有三部法律在上海自貿區，三年之內不實行，這就叫依法授權。有的經濟學家講，在城鎮化進程中農民進城了，就應該讓資本下鄉。中國的國情使我們在制定政策的時候，對資本下鄉還得保持警惕。我們歡迎鼓勵資本下鄉，但是資本下鄉是要有條件的。現在資本下鄉真正種糧食的沒有多少，農業部調查的數據是不到9%，去年在江蘇一個地級市調查，發現土地流轉用于種水稻的土地不到1%，都去種草種花種樹了，都去養魚了。將來大米誰來生產？搞非農化更是不可以的。所以在現階段，我們的政策不能夠鼓勵土地、農地集中于少數大公司手中，這樣會過分擠壓農民的就業空間。我們的政策允許多種形式流轉土地，主要還是以專業大戶、家庭農場、農業合作社等形式的適度經營主體。公司下鄉將來可以，但是要有準入和監管，特別是資本下鄉搞非糧化搞非農化，要有一定的監管政策。
解決增收分配問題 提高土地利用率
中國城市土地資源更加高效利用，主要是怎樣更好的發揮市場作用。現在工業用地占的比重很高，現在工業用地的價格只有商業用地的十分之一，出讓一平方米大約五、六百塊錢，而商業用地一平方米大約是4千到6千塊錢。一畝地工業用地是二、三十萬到三、四十萬，商業用地一畝地是兩、三百萬。但是你到底下去看，很多地方工業用地說是三、四十萬一畝，實際上跟企業談的時候，很多壓到了三、五萬甚至零地價，所以很多企業本來只用五十畝地但圈了五百畝，因為土地太便宜了。要解決土地資源更加高效利用，主要是靠市場手段，更多的讓市場來配置土地，更重要的是要解決土地增值收益的分配問題。土地增值分配最主要的是征地制度改革，平度因為土地引發的群體性事件，把我們征地制度存在的所有缺陷全部暴露出來了。給農民一畝地的補償就幾萬塊錢，但是土地一出讓，80多畝地賣了20多個億。農民說你一畝地賣一兩百萬，我一畝地只能拿到不到10萬塊錢。征地過程也完全不透明，農民在不知情的情況下土地被征走了，什么權利都沒有。這就是典型的行政權侵犯財產權，公權侵犯私權，農民的土地財產權是他的私權。全世界沒有一個國家，是因為保護土地產權經濟發展就受影響了，沒有一個國家因為保護了土地的產權，它的工業化、城市化就受影響了。現在就是要提高對農民的補償標準，農民可以參與整個征地過程。
有的同志跟我交流，宅基地現在放不放開？中央的政策是審慎穩妥推進，開展宅基地在農村內部的流轉。城鄉之間宅基地放開的條件是不具備的。中國人在過去這些年，集聚了這么大的一個儲蓄，跑到倫敦，跑到東京，跑到澳大利亞，馬上把當地的地價抬上來了。如果這些資本跑到農村去炒宅基地，宅基地價格肯定會大幅度上漲。農村內部宅基地的供求矛盾也非常緊張，一部分農民的居住成本也會大幅度提高。這個改革肯定是有人受益有人受損，現在我們還沒有看的很清楚，只能是先試點，宅基地的流轉也是在農村內部流轉。像臺灣、日本包括韓國，城里人也不可以到農村去買宅基地搞什么莊園，他們的法律規定是非常細致的。
現在我們要穩妥開展的另一項改革，是農民承包土地的經營權，包括農民住房財產權可以用來抵押貸款。這個改革沒有太大的風險，有些地方應該開始做了。這些問題需要我們好好關注的。
還有一項改革是集體經營性建設用地入市，這個改革跟征地制度改革一定得同步推進。我最近去一個直轄市，主要領導親自策劃研究了半天，38畝集體經營性建設用地，正式要到土地市場上搞招牌掛，到最后兩個星期還是沒有搞成。背后的問題是，你征農民一畝地就給10萬，拿到市場上一畝地賣到500萬，你今后再想征農民的地肯定是越來越難了。農民說過去你少給我多少錢，我還要找你算賬。另外一個問題是，農民的集體建設在市場上出讓以后，賣到500萬一畝地，該交稅還是要交稅的，一系列的稅收制度配套也得建立起來。征地制度改革，跟集體建設用地(主要是經營性的)，這兩件事必須同時推進。你征地制度不動，集體建設用地讓它入市，這個矛盾馬上就會顯現出來。剛才我講到某直轄市那38畝地的故事，我非常感慨，這么大領導在這搞38畝地，想要到土地市場上把集體建設用地招牌掛，最后還是沒有搞成，因為發現這個水太深了。所以說這個改革必須要有很好的頂層設計。
現在土地方面需要最基礎性的工作就是土地確權。當土地的權利還沒有明確，產權還沒有鑒定，就把市場開放了，肯定是一個扭曲的市場。2006年，我們在全國對2749個村莊做了一個調查，調查中問到2749個村干部，村里的地是誰的你知道嗎？本來法律是非常清楚的，當然農村的土地是歸農民集體所有。但是村干部五分之一說是歸國家所有，4.1%的說不清楚，8.1%的認為歸農民個人所用，回答正確的只有66.1%。你再問他歸哪一個農民集體所有，是鎮農民、大隊農民還是小隊的農民集體所有？更是一頭霧水，全都不知道。最近政法大學陳小軍教授他們對全國10省市1800個農戶調查表明：受訪農戶認為自己耕種的承包地所有權屬于國家的占41.9%，認為屬于鄉鎮集體的占3.56%，認為屬于村集體的占29.57%，認為屬于村小組的占6.23%，認為屬于個人得占17.62%。我們的農村改了35年，土地究竟是誰的，農民和村干部的回答竟然五花八門。2002年做的一項17個省的調查，問農民對產權的認知，農民說是誰的我不知道，但肯定不是我自己的。改革改了35年，農民和村干部對土地的產權歸屬認知還這么模糊，說明我們的產權還沒有建的很細致。許多農民把國家與集體混淆，把國家和集體等同。2004年我去河南的一個縣，縣長到機場接我就跟我辯論，說現在征地越來越難，土地是國家的，給農民一畝地3萬塊錢不少了。我說土地是農民集體的，縣長說集體不也是國家的嗎？我說集體怎么是國家的呢？從財產權來講集體就是農民的，集體就是農民的集體，不能說集體是國家的，它就是農民的。前些年，很多城市說農民只有放棄土地才能當市民。我們就調查這個問題，對7千多位農民工的調查表明，八成以上的農民工進城以后，希望保留農村的承包地，因為他們很難做到舉家全部進城。農民希望保留農村宅基地和房產的占到32%以上。前幾年我寫了一個報告，農民工的市民權不能以土地換。有人問你怎么能讓農民兩頭沾光？我們調研發現，農民說你給了我饅頭，也不能把我的窩頭拿走。這個話說的很好，窩頭本來就是農民的，土地是農民的財產權利。農民進城市享受公共服務，是政府的應盡的義務，不能說享受公共服務就要放棄你的財產權利。土地不是國家給農民的福利，農民的土地和房子是他的財權，不存在兩頭占的問題。現在中央的政策非常明確了，不能夠強迫農民雙放棄來獲得城市戶口，但是農民自愿我們也不反對。
第三方面的改革是城鎮化需要錢，錢從哪里來？最近有大量的研究，有的說需要50萬億。我們是兩種計算方法，算出來到2020年大約需要20萬億-27萬億。按現行的辦法，這么龐大的融資需求是難以滿足的。現在地方融資平臺風險偏大，地方政府負有償還義務的債務54%是用土地出讓收入來還。如果現在地價掉下來，房價掉下來，這個問題馬上會突顯出來。在我們債務余額當中比重也就是10%，這個比重是很低的。市政債讓它更好的發揮作用，我們需要解決市政債發行和法律層面的問題。包括約束機制也要建立起來。最近有很多人在研究地方政府市政債的問題。在現行的體制下，民間資本很多領域進不來，所以我們提出要建立一個多元可持續的資金保障機制。比如說對融資平臺在加強監管和風險管控的基礎上，使它更好的發揮作用。市政債的發行規模要擴大，民營資本有些領域讓它進來，醫療、保健、教育、金融要放松管制。另外一些壟斷性的行業，可以用科學經營權的方式來融資，包括資產債權化，包括PPP都是很好的融資的工具。
第四個方面，要實現城市的可持續發展必須要向污染宣戰。李克強總理講了，要象對貧困宣戰一樣堅決向污染宣戰。要改變高碳、粗放的城市化道路，要推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節能、節地、節水的新型城鎮化道路。要理順資源稅和資源費的關系。要利用科技革命機遇，大力發展綠色經濟和低碳技術。最重要的改革是加強綠色治理，要更多的采取市場化的手段，水、能源、交通、服務的價格能夠覆蓋成本，在這方面我們有很大的改革空間。特別是要建立對空氣污染、水污染超越行政邊界和采取跨轄區管理的機制。現在京津冀已經建立了這樣一種污染的治理機制。
要解決城市病，交通是個大問題。北京、上海這樣的大城市，肯定要加緊完善公共交通和綠色交通，在國外叫TOD。國家新型城鎮化提出，100萬人口以上的城市，中心城區共同交通站點要實現500米全覆蓋。我想北京恐怕做不到這一點，北京有很多居民區里，哪有地方來建公共車站？從很多小區到地鐵口都得坐“奔奔車”繞過去。大量的私人轎車在大城市作為交通工具是不符合中國國情的，在這方面北京走了很大的彎路。當年為了保增長，為了讓GDP增長的快一點，政府鼓勵人們買車，出臺鼓勵購車政策，2011年北京每百人私人汽車的保有量達到19.3輛，而上海只有5.4輛。上海現在一輛私人轎車牌照拍賣已經接近8萬元，車就值4、5萬塊錢，還要花8萬塊錢買個牌照，肯定沒有人買這個車。當然現在后悔也來不及了，現在北京開始限號上路，買車搖號的概率是九十五分之一。
習近平總書記在中央城鎮化工作會議上，引用了亞里士多德一句話：人們來到城市，是為了生活。人們居住在城市，是為了生活得更好。我們搞城鎮化不是為了GDP，是為了讓人民生活的更美好，這才是我們城鎮化的根本目的。
