由清華大學(xué)公共管理學(xué)院和《財(cái)經(jīng)》雜志共同舉辦的“現(xiàn)代政府與公共治理”系列論壇于2014年3月15日在北京舉行。圖為北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文在“公共治理與公共治理”系列論壇。(圖片來(lái)源：新浪財(cái)經(jīng) 梁斌 攝)

　　新浪財(cái)經(jīng)訊 由清華大學(xué)公共管理學(xué)院和《財(cái)經(jīng)》雜志共同舉辦的“現(xiàn)代政府與公共治理”系列論壇于2014年3月15日在北京舉行。圖為北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文。

　　以下為演講實(shí)錄：

　　劉劍文：尊敬的各位老師，各位同學(xué)，下午好。

　　感謝清華大學(xué)公共管理學(xué)院和《財(cái)經(jīng)》雜志邀請(qǐng)我來(lái)做一個(gè)發(fā)言。現(xiàn)在，我想看點(diǎn)談一下預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題。其實(shí)，在我們國(guó)家改革的過(guò)程中，這個(gè)預(yù)算監(jiān)督，預(yù)算法，在國(guó)家治理的進(jìn)程中顯得越來(lái)越重要。十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而國(guó)家治理體系更多是強(qiáng)調(diào)的一個(gè)制度建設(shè)的問(wèn)題，而這個(gè)制度建設(shè)的一個(gè)核心，甚至說(shuō)是一個(gè)法治，如果沒(méi)有法治，我國(guó)現(xiàn)代的國(guó)家治理體系是很難能夠把它建起來(lái)的，但是我們講法治，法治是要講理念，法治首先是理念，包括我們所講的人權(quán)、民主、自由和平等。法治還包括法律制度和法律思維方法。我們應(yīng)當(dāng)十分清楚，不是所有的法都能治國(guó)的，也不是所有的法都能治好國(guó)的。治國(guó)，需要良法，需要善法。如果說(shuō)某一個(gè)法律制度是一個(gè)惡法的話(huà)，這對(duì)于每一個(gè)人來(lái)講不是很有益，會(huì)損害每個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益。所以我們要明白法法是要強(qiáng)調(diào)良法善治的問(wèn)題。預(yù)算法實(shí)際上是涉及到政府錢(qián)袋子的法律，通過(guò)規(guī)范政府收支行為，起到反腐倡廉的重要作用。

　　我們知道北京現(xiàn)在的霧霾很厲害，以前認(rèn)為只是北京的現(xiàn)象，現(xiàn)在是一個(gè)全國(guó)的現(xiàn)象，在今年的1月份春節(jié)前，南京、上海都有霧霾，這個(gè)時(shí)候我們北京人揚(yáng)眉吐氣說(shuō)你看，他們也有霧霾了，而且當(dāng)時(shí)上海的霧霾很大，大到什么程度，有人微博上就這么說(shuō)，“我清晨打開(kāi)窗戶(hù)以為眼睛瞎了”，“人最遠(yuǎn)的距離不是生與死的距離，而是站在上海的大街上，牽著你手卻看不見(jiàn)你的臉”。我們需要藍(lán)天、綠地、凈水，治理霧霾需要財(cái)政支出，這時(shí)候需要政府投資很大一筆錢(qián)，在一個(gè)財(cái)政支出應(yīng)該投入多少，應(yīng)該按照什么程序來(lái)支出，這就是我們所講的預(yù)算問(wèn)題。預(yù)算很多人覺(jué)得預(yù)算離我們很遙遠(yuǎn)，我想只有當(dāng)預(yù)算逐漸公開(kāi)透明了，你才會(huì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算是涉及到每個(gè)人的生老病死或衣食住行的問(wèn)題。預(yù)算跟我們的生活是息息相關(guān)的，我們現(xiàn)在有四本預(yù)算，一個(gè)是公共預(yù)算，一個(gè)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，一個(gè)是社會(huì)保障預(yù)算，還有一個(gè)政府基金預(yù)算，但是政府有三本賬，一個(gè)是收入帳，兩本支出帳：一本是按照功能劃分的帳，一本是按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分的帳。我們很多人是不是能看得懂預(yù)算？這就是一個(gè)很重要的問(wèn)題，要推動(dòng)全面深化改革，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，我們應(yīng)當(dāng)以什么作為突破口，我一直覺(jué)得預(yù)算、預(yù)算法、預(yù)算監(jiān)督是最重要的，因?yàn)樨?cái)稅的改革，預(yù)算制度的改革，它是可以花很小的成本，但是可以取得看得見(jiàn)的效果。

　　比如在2012年中央八項(xiàng)規(guī)定禁止公款吃喝，還有2013年中央規(guī)定黨性機(jī)關(guān)反對(duì)浪費(fèi)條例提出三公經(jīng)費(fèi)要公開(kāi)，公款使用要公開(kāi)，你們可以看看是不是帶來(lái)了黨風(fēng)、正風(fēng)的好轉(zhuǎn)，而因此引來(lái)了民風(fēng)和社會(huì)的根本好轉(zhuǎn)，在今年春節(jié)很多官員覺(jué)得沒(méi)有太多事情可以做，可以安心過(guò)年了，因?yàn)椴恍枰�你去公款的�?yīng)付，這既是節(jié)約納稅人的錢(qián)，又是愛(ài)護(hù)官員，愛(ài)護(hù)官員意思說(shuō)你可以不犯錯(cuò)誤了，你可以少吃，身體可以好了，所以我們所講的預(yù)算制度，這種財(cái)政制度改革，重不重要？太重要了。所以他能夠取得看得見(jiàn)的效果，而且這個(gè)代價(jià)不高，中央的反腐倡廉就是從財(cái)政制度開(kāi)始，這個(gè)財(cái)政制度就是突破口。現(xiàn)在，重要的是要把黨規(guī)政紀(jì)變成國(guó)法，把黨的意志變成國(guó)家的意志，人民的意志，需要通過(guò)法律體現(xiàn)。就是在我們修改的預(yù)算法過(guò)程中，在監(jiān)督過(guò)程中需要解決的問(wèn)題。我們很多人認(rèn)為，預(yù)算法其實(shí)就是一個(gè)財(cái)政憲法，但是在預(yù)算法中如何規(guī)范預(yù)算監(jiān)督？首先要解決預(yù)算法的定位問(wèn)題，過(guò)去很多人認(rèn)為說(shuō)，預(yù)算法是什么？預(yù)算法是政府管理經(jīng)濟(jì)的工具，但是我們要從國(guó)家治理的角度，我們要很明白這么一個(gè)道理，預(yù)算法不僅僅是管理經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，更重要是要規(guī)范政府的收支行為之法。只有人大把政府的財(cái)權(quán)控制住了，這樣的人大就能做實(shí)，能真正要發(fā)揮作用，要在國(guó)家治理體系中扮演重要的角色，要在國(guó)家治理能力方面起作用。國(guó)家治理能力是指制度的一個(gè)執(zhí)行的問(wèn)題。這一個(gè)財(cái)稅制度很重要，因此我們所強(qiáng)調(diào)的稅收立法，國(guó)家對(duì)私人征稅，要不要經(jīng)過(guò)老百姓同意，當(dāng)然要得到同意，這就是為什么堅(jiān)持稅收法定原則，通俗地說(shuō)，“無(wú)代表則無(wú)稅”，即沒(méi)有納稅人選出的代表是不能組成議會(huì)的，沒(méi)有議會(huì)是不能制定法律的，沒(méi)有法律的是不能征稅的，這應(yīng)該在很多國(guó)家共通的問(wèn)題。但是在我們國(guó)家，因?yàn)樯蟼�(gè)世紀(jì)80年代的法律，形成以稅收行政法規(guī)為主體。如果說(shuō)人大對(duì)政府的預(yù)決算不審批，我們想這樣一個(gè)問(wèn)題，這個(gè)人大能夠做實(shí)嗎？你只要控制了財(cái)權(quán)，就可以控制政府行為的方向，我們過(guò)去講說(shuō)，經(jīng)濟(jì)決定上層建筑，你只要把財(cái)權(quán)控制住了，問(wèn)題都解決了，所以在十八屆三中全會(huì)提出一個(gè)問(wèn)題，我們過(guò)去很多人講司法獨(dú)立，如果財(cái)政權(quán)、人事權(quán)不獨(dú)立，司法能獨(dú)立嗎？因?yàn)榉ㄔ骸�檢察院由有同級(jí)政府撥款，你聽(tīng)不聽(tīng)同級(jí)政府的。少數(shù)地方強(qiáng)拆，法院，檢察院是充當(dāng)了政府的角色。所以從這些方面我們可以看到，這一個(gè)財(cái)政制度，預(yù)算制度的重要性，我們要控制政府的收支行為，但是我們會(huì)發(fā)現(xiàn)我們國(guó)家在財(cái)政收支方面是不透明的，比如說(shuō)我們現(xiàn)在每年有四萬(wàn)多億的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，我們沒(méi)有相關(guān)法律、行政法規(guī)，需要預(yù)算監(jiān)督。我想這是一個(gè)基本的原則，我們所講稅收的基本制度怎么理解，我個(gè)人理解，他應(yīng)該是涉及到一個(gè)稅種的基本要素，比如說(shuō)我們講納稅人的稅率，每一個(gè)地方也有法律規(guī)定，他涉及到人民的基本權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題。

　　我們現(xiàn)在的預(yù)算監(jiān)督，大家可以看一看，我們整個(gè)預(yù)算監(jiān)督里面，在人大和政府的這一個(gè)預(yù)算權(quán)的配置方面是不合理的，因?yàn)槿舜鬀](méi)有在預(yù)算權(quán)里面，我們所講的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)，預(yù)算權(quán)是沒(méi)有的。美國(guó)政府的關(guān)門(mén)，實(shí)際上我們稱(chēng)之為預(yù)算危機(jī)問(wèn)題，因?yàn)槊绹?guó)在國(guó)會(huì)一個(gè)很重要的問(wèn)題，政府的錢(qián)要有議會(huì)撥款，我們可以看看，我們現(xiàn)在人大的經(jīng)費(fèi)是政府撥款的，誰(shuí)掌握著財(cái)權(quán)，誰(shuí)才有最終的決定，所以很多人講法治，講中國(guó)夢(mèng)，在什么時(shí)候我們政府的錢(qián)真正做到由人大撥款的話(huà)，這個(gè)法治這個(gè)中國(guó)夢(mèng)就實(shí)現(xiàn)了。人大要發(fā)揮重要的作用，在國(guó)家治理過(guò)程中要發(fā)揮重要的作用，需要強(qiáng)化人大的稅收立法權(quán)和預(yù)決算審批權(quán)。

　　第二就是我剛才講的權(quán)利配置，人大不能否決政府的一個(gè)預(yù)算的修整權(quán)，沒(méi)有這個(gè)方面的調(diào)整權(quán)，這個(gè)預(yù)算審批是流于形式。人大越是發(fā)揮作用的話(huà)，需要建立法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)，我們過(guò)去有一種思維說(shuō)，人大要監(jiān)督政府好像是給政府找麻煩，這個(gè)思維是不對(duì)的。我們只有讓人大發(fā)揮作用，才能讓政府里面更好的發(fā)揮作用，才能讓社會(huì)長(zhǎng)治久安，所以十八大的報(bào)告里面，提出說(shuō)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，我們看看歷史，社會(huì)的變遷，朝代的更迭，不都是由預(yù)算制度、稅收制度的不科學(xué)、不合理造成的嗎？所以新一屆的領(lǐng)導(dǎo)人高屋建瓴，十分重視財(cái)稅改革和法治。

　　第三個(gè)方面時(shí)間問(wèn)題，我們的自然年度1月1號(hào)到12月31號(hào)，但是人大的會(huì)議是3月5號(hào)開(kāi)始的，收支已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一個(gè)季度，美國(guó)的預(yù)算年度是10月1號(hào)到9月30號(hào)，所以我們已經(jīng)有四分之一沒(méi)有納入到預(yù)算里面，這個(gè)要不要改？我覺(jué)得也是要改的，所以在預(yù)算法修改，2012年有二審稿，今年會(huì)三審，三審可能只是形式審查，不會(huì)通過(guò)，因?yàn)樵陬A(yù)算法征求意見(jiàn)的時(shí)候，有30多萬(wàn)條，引起全國(guó)人大部門(mén)的高度重視。十八大或十八屆三中全會(huì)關(guān)于財(cái)稅制度有多少內(nèi)容，我們只要細(xì)讀一下十八屆三中全會(huì)決定，你發(fā)現(xiàn)有一半是財(cái)稅改革。我相信，法治、預(yù)算法治是我國(guó)的必由之路，黨中央一定會(huì)非常重視法治建設(shè)的。

　　那么預(yù)算制度的改革，未來(lái)我想提幾個(gè)建議，一個(gè)建議就是我們預(yù)算法修改的宗旨要變，要把財(cái)政權(quán)管進(jìn)制度的籠子里，第二是人大和政府的預(yù)算權(quán)利的配置要重新進(jìn)行配置，第三我們要強(qiáng)調(diào)全口徑的預(yù)算，就是強(qiáng)調(diào)全面完整規(guī)范，我們過(guò)去的小金庫(kù)不能納入到里面，這個(gè)預(yù)算有什么用？我想我們?cè)谧�的很多老師，你們�?huì)感覺(jué)到一個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在的個(gè)體報(bào)帳是不是很難？這是我們專(zhuān)門(mén)研究財(cái)稅制度，我們向中央提的建議，這個(gè)報(bào)銷(xiāo)越難，說(shuō)明我們研究這個(gè)問(wèn)題越有價(jià)值。所以我想講第三一個(gè)，在人大里面要設(shè)立一個(gè)預(yù)算委員會(huì)，要有人大預(yù)算委員會(huì)來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)決算審批，他做工作委員會(huì)，就像我們講說(shuō)有法律委員會(huì)，還有法規(guī)委，我們過(guò)去有財(cái)權(quán)委員會(huì)，應(yīng)該設(shè)立一個(gè)預(yù)算委員會(huì)。有人曾經(jīng)建議，說(shuō)可不可以在人大里面，我們法工委是兩百多人，我們預(yù)算只有二十來(lái)個(gè)人，如果增加到兩百人，一年能為國(guó)家節(jié)省五六百億，甚至更多的錢(qián)，這個(gè)時(shí)候我們以前說(shuō)錢(qián)不夠用，現(xiàn)在你只要加強(qiáng)這一個(gè)預(yù)決算審批的時(shí)候，你發(fā)現(xiàn)這個(gè)錢(qián)，很多錢(qián)沒(méi)有法用，我們用在哪里？要用于民生，所以我們要實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，要讓財(cái)稅制度，預(yù)算制度扮演很重要的角色。謝謝大家