由清華大學公共管理學院和《財經》雜志共同舉辦的“現代政府與公共治理”系列論壇于2014年3月15日在北京舉行。圖為原國家稅務總局副局長許善達在“公共治理與公共治理”系列論壇。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝) 攝)

　　新浪財經訊 由清華大學公共管理學院和《財經》雜志共同舉辦的“現代政府與公共治理”系列論壇于2014年3月15日在北京舉行。圖為北京大學法學院教授劉劍文在“現代政府與公共治理”系列論壇。

　　以下為演講實錄：

　　許善達：現在從法律角度講，預算法顧名思義覆蓋全部預算收入和支出。曾經在人大的立法計劃中，列入過一個稅收基本法，這個稅收基本法在90年代就有立法計劃，但是幾年時間沒完成立法，稅收基本法立法計劃取消了。我當時在稅務局工作的時候，為了推進這個立法，還是做了一些推動工作。我認為這個稅收基本法，或者稅收基本法的一部分內容放到預算法也不是絕對不可以，因為稅收收入就是預算的一部分。所以，這些曾經準備用稅收基本法來解決的問題具體用什么法律形式來解決，我覺得可以討論。但是這幾個問題，都是我們國家在預算管理上，實際上在政府管理上非常重要的一些原則問題。我們的法治建設應該在這些領域取得明顯的進步。所以我想提出幾個問題，大家來討論。

　　第一個問題是我們要把權力關進籠子，這句話有非常廣泛的內涵，權力很多，都要關進籠子。我想我們搞稅收基本法，搞預算法，第一個要關進籠子的權力就應該是向企業和居民收錢的權力，任何一個政府也好，部門也好，或者什么機構也好，要向企業或者是居民收錢的權力必須關進籠子。現在咱們國家到底政府從企業和居民拿了多少錢，我們每年都有預算報告，但是迄今為止仍然是一個不完全的預算報告，也就是說還有政府從企業和居民拿了錢沒有反映在這個預算報告里。這里面大家知道的故事就很多，亂收費，亂罰款等等，有非常多的案例。我認為我們人大應該通過一個非常嚴格的、非常明示的政府從企業和居民拿錢的權力的法律，不能是模糊的、可以隨意解釋的、自由裁量權很大的權力。

　　比如說我曾經設想，所有政府從企業、居民拿錢，必須提供一個票據，這個票據的背后，一定要表明政府要這個錢是根據哪一條法律。凡是不能出具這個票據的，或者出具票據后面的法律依據和實際上企業和居民應該交錢的理由是對不上的，企業和居民可以拒絕繳納。對這個要錢的機構(包括該機構領導)或者政府工作人員要給予最嚴厲的懲罰。所以現在說保護產權財產，我覺得向居民和企業拿錢這就是事實上是一種財產的侵犯，而這個侵犯只有在法律批準的情況下才是允許的，法律批準，政府向企業和居民收錢才能允許，除了法律批準的以外，應該把這個權力全部封殺掉。我認為這是整個國家治理的一個非常重要的問題。這是使得企業和居民能夠長治久安的一個政策，企業和居民對自己的商業經營或者對自己的生活、收入、支出能夠有一個很明確的信心。多年來，根據國務院的要求，財政部一直在努力擴大預算覆蓋范圍，隨著我們現在預算覆蓋范圍的擴大，更多的應該納入預算管理的都逐步進入預算，應該納入預算而現在仍游離在預算外面的東西都凸顯出來。這是我們考慮預算法也好，考慮稅收基本法也好，是頭等要優先考慮的。這是我想講的第一個意見。

　　第二個意見就是目前政府向企業和居民收錢的權力的分配有很多模糊的地方。我講一個最重要的提法，就是我們的《立法法》有一個提法，叫基本法律制度由全國人大立法，這個基本法律制度列舉了幾個，但是并沒有一個非常權威的法律文件說基本的法律制度包括哪些法律，稅法是不是基本的法律制度，或者說哪一個稅法屬于基本法律制度，哪一個稅法不屬于基本法律制度。收費算不算基本法律制度？沒有一個特別明確的說法。這里有兩個權力的分配問題需要明確。第一個是垂直層級的權力分配問題，就是全國人大立法和省人大立法甚至是市人大有沒有稅收立法權？縣人大可不可以稅收立法？我們知道在市場經濟發達國家，不要說一個縣，一個社區或者一個學區都可以開會討論，達成協議所有社區或學區的居民交錢。我們中國讓企業和居民出錢的事情，這個權力到底從全國人大到省到市到縣，如何分配？現在法律是不明確的。現在的稅收條例里有一些規定，其中哪些稅制的要素可以由省級政府來決定。因為條例是國務院定的，國務院不能規定省人大的權力，但是國務院可以規定省政府的權力。同樣，有的省級人民政府的權力也下放給了市級人民政府，雖然有的規定省一級不能再往下下放，但是現實生活中間是有的。所以，政府跟企業和居民要錢的這個權力，在垂直系統應該如何分配和劃分是法律應該解決的。

　　第二個是橫向的機構之間的的權力分配問題。現在從稅收法律來看，我們現在只有3個稅法，15個都不是法律。這就是立法機關和行政機關之間稅收立法權力的劃分。問題的一個方面是15個條例都應該上升到法律上去。問題的另一個方面是全國人大能不能承擔全部的稅收立法職能，特別是稅法的起草職能。我講一個歷史的案例，全國人大曾經把增值稅法和稅收基本法這兩個法作為由全國人大來負責起草的兩個法律。當時，全國人大組織代表團，到法國訪問考察，考察回來以后，他們給領導寫了一個報告，說這個法的起草工作還是交給國務院吧。為什么呢？法國的議會里面有一個機構，是專門負責稅法方面的有關的工作內容的，兩百多個稅務專家，他有兩百多個稅務專家，咱們全國人大有多少人？工作人員有幾個人？工作人員要搞稅的有幾個人？他們覺得干不了，所以又把這個起草工作又打報告交到國務院去了。

　　中國目前由全國人大負責立法全過程還有兩個問題需要考慮。第一個問題是人大過去不承擔立法的起草工作，要承擔這項責任要解決人大的人力資源問題，如果不配備充足的人力資源，承擔不了。稅收的立法難度非常大，專業性非常強，這次，房地產稅法由全國人大部門會同國務院有關部門起草，絕不是三天兩天就能完成的。中國的房地產稅復制外國的也不行，其他國家土地私有，中國土地是國有，房地產稅針對兩個財產主體，住宅私有、土地國有。現在還沒有專家設計出一個財產稅稅種對兩個財產主體來征稅的一個稅法，連國際經驗借鑒都沒有。第二個問題就是我們還有很多稅在改革中間，營業稅在改增值稅，你那個增值稅法怎么起草？是考慮現在的增值稅起草一個法，還是把營業稅改增值稅都考慮進去？你不能在改革中間的過程，你就起草增值稅法，那以后怎么改呢？那以后所有營改增的每一項政策調整都要報全國人大去審議批準，按照我們的立法程序，這種改革就很難推進。我認為15個條例中有一部分相對比較成熟的，可以由全國人大來完成立法的工作，但是最重要的增值稅，現在還無法由人大來通過一個增值稅法。所以，我們很多處在重大改革的稅種，比如消費稅，生產環節征收不符合消費稅的性質，應該在消費環節征收。現在立法，在生產環節立這個法還是在零售環節立這個法？很難解決。所以這些重要的正處在改革過程中的稅種，成為人大通過的法律，難以適應改革的需要。

　　還有一個稅收立法原則就是稅收和稅源的一致性問題。我國現行稅制是不承認這個原則的。很多國家的稅收原則中，有一項非常重要的，就是稅收與稅源的一致性。具體說就是，首先無論企業總部在何處注冊，稅收收入要首先分配給稅源所在地，然后才在下級政府和上級政府之間來分配。我們國家長期的計劃經濟實行的是按照企業注冊地來分配稅收，企業注冊地的稅收來源可能在企業全部稅收來源中只占了很小一部分，而稅收收入卻歸屬企業注冊地。市場經濟越發展，大公司越多，這種問題越尖銳。西城區的稅源有多少，幾大銀行的所得稅，鐵道部，這么大的機構稅源來自全國范圍，甚至國外，最后都匯總交到西城區了。西氣東輸，從新疆把天然氣運到上海，所有的稅都交給上海。這樣的一種稅收收入的分配，不符合市場經濟原則。我國1994年稅制改革時沒有提出稅收與稅源的一致性這個原則問題，但是隨著市場經濟發展，稅收與稅源背離的問題越來越嚴重，這個問題必須從法律上解決。像我們考察美國、歐洲，包括印度、巴西這樣的發展中國家，他們的稅收原則都有這一條。

　　這些稅法原則都是應該由全國人大立法解決的，所以，我建議全國人大把這幾個基本的問題，這幾個法律原則放在優先立法的位置上，應該投入更多的資源，把這些比一般稅法更重要的稅收原則問題能夠在法律上加以解決。謝謝大家。