由清華大學公共管理學院和《財經(jīng)》雜志共同舉辦的“現(xiàn)代政府與公共治理”系列論壇于2014年3月15日在北京舉行。圖為06清華大學國際問題研究所教授孫哲在“公共治理與公共治理”系列論壇。(圖片來源：新浪財經(jīng) 梁斌 攝)

　　以下為演講實錄：

　　孫哲：誠惶誠恐，我對人大的研究其實大多是十多年以前的思考，所以有些東西可能沒有跟上形勢，請在座專家、老師同學指正。為什么要講這個題目，我從一個戰(zhàn)略上思考，要確定黨內(nèi)民主，優(yōu)化黨內(nèi)資源，如果在沒有這個前提條件，做人大的改革意義并不大，我們的目標是為了實現(xiàn)人民民主，人民民主最主要的體現(xiàn)就是全國人大的再造，人民是社會的主人，但是我們要有聘用很忠誠、很能干的仆人，這些仆人就是人大常委和人大代表，從這個意義上說，人大的再造其實是實現(xiàn)人民民主最主要的平臺，也可以作為黨內(nèi)民主發(fā)展的一個突破口。我今天講的題目是西方議會發(fā)展對我國人大改革的啟示，涉及到中國體制的自我轉(zhuǎn)換和自我改造問題，涉及到如何加強現(xiàn)代國家以憲法為基礎(chǔ)。我們憲法規(guī)定全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)，從技術(shù)性的角度，對最高機關(guān)運行“動手術(shù)”不是件容易的事，怎么辦呢？我們過去搞經(jīng)濟改革，先從技術(shù)改革入手，不去爭論這個市場經(jīng)濟到底是社會主義還是資本主義，所以要考慮人大改革是不是也能夠從西方引進一些政治技術(shù)，比如說怎么搞聽證，怎么搞預(yù)算監(jiān)督，這樣的話，可能過十年、二十年，中國復(fù)制自己經(jīng)濟改革的經(jīng)驗來用這種方法實現(xiàn)政治的軟著陸，這也許是實現(xiàn)政治體制改造的一個現(xiàn)實路徑，小修小改最后可能帶來煥然一新。

　　對西方議會發(fā)展也碰到一個矛盾，講西方議會發(fā)展對我們?nèi)舜篌w制改革的啟示，有美化西方之嫌。其實，西方議會發(fā)展也遇到很多矛盾、很多困難，美國國會也關(guān)門幾次，在我們中國看來有什么效率，要它何用，大家對效率和公平，對議會本身的運作的體制的特點，可能在價值觀上有不同的解讀。

　　我要講的第一個問題是如何考察世界議會發(fā)展的規(guī)律問題，我們可以有三大視野，一是發(fā)展中國家立法機構(gòu)地位上升，獨立性增強；更加具有生命力；二是西方發(fā)達國家議會角色的轉(zhuǎn)換：民主的“技術(shù)化”及“私有化”傾向；三是中國政治改革的“軟著陸”實踐，全國人民代表大會每年的再造，取得巨大的成績，現(xiàn)在也還面臨很多的挑戰(zhàn)。從這三個角度來看，我們發(fā)現(xiàn)這些發(fā)展中國家和地區(qū)的轉(zhuǎn)型的體制更多地體現(xiàn)在制度文明的建設(shè)上，所謂的制度文明更多的涉及到人民代表責任的落實，也涉及到議會如何搞改革，其中更多的涉及到一個憲政的選擇，到底選總統(tǒng)制，還是選議會制，到底如何確定選舉制度？從西方發(fā)達國家議會決策轉(zhuǎn)換、英國“議會至上”的時代逐漸讓位于“行政國家”角度來看，最明顯的例子就是美國國會政府的衰落與“帝王式總統(tǒng)”的權(quán)力擴張。在效率公平治理之間，要做很艱難的選擇。

　　我個人覺得西方議會發(fā)展揭示了一些普遍的政治規(guī)律，中國必須正視，中國的民主建設(shè)和人大發(fā)展也必須跟西方有一種接軌，可能有人在普世價值方面有很多爭論，但是中國不能建一個自我封閉的議會，這在理論上是行不通的。一個良好、有效的議會體制反映一個國家政治文明的水平。完備、完善的議會之標志主要表現(xiàn)在議會在政治體系中的地位突出，自身的系統(tǒng)建設(shè)符合民主政治的要求。認同議會民主的主要理念：保障人權(quán)以及民主政治的基本原理，強調(diào)“法治”和“法治主義”至上的一系列憲政主義重要原則。

　　議會在確定自己國家民主坐標的方面，還是強調(diào)不僅在平行權(quán)力方面，比如大家熟知道的美國的國會，美國的行政當局總統(tǒng)司法等這些方面權(quán)力更加明晰，在垂直權(quán)力劃分及制衡方面，中央政府和地方政府還應(yīng)該形成良好互動。另外，國家的政治生活中也要有一種流動的競爭制度，這種競爭制度需要包括媒體的參與，《財經(jīng)》雜志搞這個活動我非常高興，希望更多的普通人關(guān)心人大，人大聽到民眾心聲，包括不同團體的聲音來保證公平，通過聽證及公民參與，通過民主文化的改造來落實理念創(chuàng)新，推動改革實踐。我準備的資料中有一部分講美國的國會，我想簡單概況地說，國會是美國的最高國家權(quán)力機關(guān)，美國國家利益猶如一塊大蛋糕，但是切蛋糕的刀子掌握在國家手里。美國國會的結(jié)構(gòu)和組成方面，跟其他的很多國家的議會有差異性，組成都是不一樣的，大部分情況下律師占50%以上，還有銀行家、企業(yè)家支配著國會山莊，其他職業(yè)分別為教育、農(nóng)業(yè)和新聞業(yè)。有人常問我美國國會議員相當于中國什么級別？我開玩笑說眾議員相當于中國的副部級，參議員相當于部級。

　　國會工作特點是會期長，工作繁重，往返于華盛頓與選區(qū)之間。《紙牌屋》讓我們看到，還有不少國會議員充滿權(quán)欲，充滿政治黑暗，但實際上確實也有不少工作狂，不少議員睡在辦公室，他們自我解嘲說我睡在哪兒不重要，你可能不需要關(guān)心，我跟誰睡可能是大新聞。美國國會有很多決策的特點，不管怎么說，最后的一個結(jié)果就是“痛苦的一致”，討價還價后達成共識。總體上說，美國總統(tǒng)可能扮演一個美國公司的總經(jīng)理的角色，國會可能就是這個董事長，他要剎車，監(jiān)督美國列車的運行。我匆匆忙忙講了一下西方議會的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對中國有什么借鑒意義呢？我這里列了一個表，主要涉及是否要減少代表數(shù)量，改造代表結(jié)構(gòu)，探索職業(yè)化的改革方向。改進現(xiàn)有的選舉辦法，建設(shè)和完善議會輔助性和服務(wù)性的機構(gòu)，配置和引進專職助理，對議事方式進行科學改革，不斷充實提高立法技術(shù)，人大擁有真正的監(jiān)督權(quán)威和監(jiān)督處置權(quán)，考慮議會政治的“市場化”，與咨詢政府公關(guān)公司的溝通，借用外力制定政治傳播戰(zhàn)略策略，增強人大自身的透明度，提升人大形象，發(fā)揮人大公共外交職能等等，這是我列了十點的可參考的政治技術(shù)。

　　時間有限，我選兩三個例子說明一下。我先講一下代表的數(shù)量問題。大家都知道全國人大代表近三千名，世界之最，全球沒有這么大的議會，這個代表比例大還是少？仁者見仁，我們13億人，你來算，其實算上地方人大，縣級人大代表，那么我們代表人數(shù)其實多與少還值得商榷，問題主要在構(gòu)成，我個人認為代表結(jié)構(gòu)是不合理的，例如有人說勞動模范代表，或者基層代表過多，也有人說還是過少，這是一個爭論性的問題，我看到資料，某屆人大的代表中，真正的農(nóng)民代表只有七八個人，為農(nóng)民說話的代表是不是一定要去找農(nóng)民？找萬元戶？找農(nóng)民企業(yè)家？這是一個現(xiàn)實問題。官員代表問題更突出，國際上通行的慣例是如果當了市長，一般的不得兼任議員，有些國家和地區(qū)甚至規(guī)定，國營公司，國有企業(yè)這些負責人也不能擔任議員，當然如果把這些代表削減了，有人擔心素質(zhì)就會下降。新聞人物太多，給兩會增加了樂趣，但這類代表到底具有多少代表意識和議政能力人們有理由質(zhì)疑。人大代表兼職引發(fā)爭議也很大，他們精力還要放在自己本職工作上，我們的實際運作跟大部分國家所在做的議員的職業(yè)化、專業(yè)化、事業(yè)化的做法，恐怕還有很大的差距。

　　有一些相關(guān)建議，可能聽起來像是天方夜譚，有人說壓縮代表名額，全國人大代表一千人左右，常委會200人左右。還有人說崗位考核，議能第一，有很多提議，恐怕現(xiàn)在都沒有辦法落實。還有人建議改革很多選舉的辦法，比如“戴帽代表”，軍隊代表比例是不是過多？也有人提出不同的意見。所謂的戴帽代表就是你是中央領(lǐng)導(dǎo)人，開會的時候下到某一個代表團作為代表，這個做法以后怎么去改革？憑什么“發(fā)配”他們到地方？軍隊代表問題更令人不能多言，我們軍隊兩三百萬，居然有200多名代表，比例太高了吧？有一億人口的大省代表也不過百人上下，軍隊代表要壓縮。還有一個我覺得最想說的，就是說議事方式的科學改革問題，現(xiàn)在每次我們開會8-15天，常委會每年幾次，從時間上看會期過短，因為其他國家開會都是一兩百天；從內(nèi)容上看，會期可能還過長了，因為現(xiàn)在人民代表來說的一些廢話空話，不需要他到北京來說，他可以在各省市說完了以后，全國人大搞一個視聽會議就行了，不必興師動眾、勞民傷財。從會議內(nèi)容上怎么改革，真的是一個大問題。現(xiàn)在的情況類似“蜂窩狀的啞巴會議”，除了開幕式、閉幕會大家聚在一塊，平時是各個代表團自說自話，住在某一個賓館里自我交流，到了開會的時候，領(lǐng)導(dǎo)人一去，一百個人代表，來不及跟總書記說話，來不及跟總理說話，要求他們能夠去真正審議法律，真正去監(jiān)督政府是不現(xiàn)實的。現(xiàn)在的人大定位基本上是“人民群眾的熱點、政府的難點問題”，就是人大的工作重點，人大反過來要為政府服務(wù)，這就顛倒自己的定位。

　　我提出的只是一些不成熟的思考，未來人大發(fā)展必須考慮我們現(xiàn)有的制度的優(yōu)點和我們要建立的將來理想的人大制度的可能性缺陷，我們要建設(shè)協(xié)商民主，為民主協(xié)商可能要付出代價，即效率的代價，有沒有這種心理準備？這涉及到我們價值觀的問題。人大要改革，為人民服務(wù)，這些真正實現(xiàn)起來殊為不易，在短期之內(nèi)，如果沒有一個執(zhí)政黨強大的信心，沒有一個“反腐風暴”一樣的疾風暴雨式的全面、主動的改革，幾乎是不可能的。