薛瀾：改革需要政策的減法而非加法
由清華大學公共管理學院和《財經》雜志共同舉辦的“現代政府與公共治理”系列論壇于2014年3月15日在北京舉行。圖為清華大學公共管理學院院長、教授，產業發展與環境治理研究中心主任薛瀾老師在“現代政府與公共治理”系列論壇。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)
新浪財經訊 由清華大學公共管理學院和《財經》雜志共同舉辦的“現代政府與公共治理”系列論壇于2014年3月15日在北京舉行。清華大學公共管理學院院長、教授，產 業發展與環境治理研究中心主任薛瀾老師在論壇中表示，我們原來是今天一個政策，明天一個政策，現在很多政策的話，可能互相抵消了，市場真正需要的不是加 法，可能要做減法。因此他認為這次新一屆政府上來簡政放權。
以下是文字實錄：
薛瀾：各位來賓、各位老師、各位同學們，歡迎大家來到清華大學公共管理學院，由學院和《財經》雜志共同主辦的現代政府與公共治理系列的論壇，大家知道，我們黨的十八屆三中全會明確提出了全面深化改革的總目標是來自于推進治理體系和治理能力的現代化，這是中國改革發展中具有劃時代意義的重大命題，從我們研究公共管理的學者來講，始終是把國家治理體系、公共事務治理的體系，看成是我們人類社會進步發展當中最重要的進步之一。正因為如此，也是經過很長時間的交流，由學院和《財經》雜志社共同發起這個論壇，由學院的產業發展與環境治理研究中心和創新發展與公共治理協同創新中心，兩個月辦一次，國家治理當中一些重大而緊迫的問題，邀請各方專家發表見解，為研究提供交流平臺，為決策提供智力支持。三中全會決定發布之后，國內很多機構和學者提供各自的見解和分析，燕冬剛才也提到，我們也做了一些研究，這些研究也在進行當中，今天時間有限，只把框架性的一些想法交流一下。
一方面可能是我們可以看成我們對下面系列論壇問題選擇范圍有一些建議，另一方面也是希望能夠得到大家的反饋和指導，使我們的研究可以更好的進行。中國的改革開放大家也知道，經過三十多年的努力，取得了巨大的成就，經歷了巨大的變革，首先是我們的經濟，中國的經濟體制從計劃經濟轉向市場經濟，轉型相當成功，成功的標志就是我們的經濟的高速發展，我想在過去的三十多年的話，平均都是在將近10%，最近7%、8%也是非常好的。
第二是產業結構的變革，大家也知道，我們在改革開放之初，農業占GDP的比重是30%左右，制造業將近一半，剩下的就是服務業。改革開放到了今天，服務業已經超過制造業，農業占10%。這個產業變革對中國社會的影響是巨大的，尤其背后勞動力的結構變化也是很大的。
第三是我們社會形態的變革，大家知道，在改革開放之前，中國的城鎮人口，好像只有20%左右，到了2012年，中國城鎮人口超過農村人口，這個對中國社會的影響巨大。另外一點就是我們的社會變得更加開放，在改革開放之前，我們可能出國的機會是很難得的，但是實際上，今天我們出國的人士到前年已經超過八千萬，在海關記錄的數字超過八千萬人，整個對我們的社會形態是有一個巨大的影響。更不用說我們國際貿易，包括我們的互聯網等等，所以這個第三塊是社會形態的變化。
第四個重大變化其實就是我們治理結構的變化，從改革開放以來的話，我們的治理體系也正在從內涵從更深的意義上發生變革，從原來一個是以個人權威和權力高度集中，向依法治國和廣泛參與的體制來轉變。這些重大的轉變，如果在其他的國家也都發生過。
但是我想可能中國的變革跟其他國家相比的話，我們的特點就是首先就是時間，可能在很多國家花一個世紀或者是半個世紀完成的這種巨大變革，我們可能實際上是在20年、30年就完成了。另外一個的話，可能就是我們的規模，我們這種規模的話，在人類歷史上前所未有，13億的大國，同時去進行這樣重大的變革，這也是人類歷史上從來沒有的。所以我想的話，把這兩件疊加起來，我想中國過去的三十多年的變革可以說人類歷史上前所未有的。中國改革開放取得的巨大成就，在人類歷史上是有濃墨重彩的一筆。
同時恰恰由于多重轉變的融合，另外在時間上高度的壓縮，所產生的矛盾和問題也是巨大的。所以到了今天，我們面臨著巨大的挑戰，包括我們發展轉型的這種艱難，包括環境污染和資源的約束凸顯。我昨天參加一個會，有一個專家就談到，二十多年前，他說我們就有國外的專家，我想國內專家如錢老師幾十年也一直在呼吁的，當時就說，說中國應該吸取國外的先污染、后治理的教訓，應該關注環境保護的問題，但當時的話，可能我們大家對這個問題理解不深，還有一些甚至認為說發達國家，你們已經發達完了，現在你們來給遏制我們的發展，那么到了今天我們看到，霧霾的問題，環境污染的問題，水資源污染，包括土壤污染問題，到了一個危機的階段。
另外一個就是改革的路徑，改革的途徑不清晰，改革的執行不給力。另外的話，我們很多改革過程中的過渡性的安排剛性化，現在已經形成了一種剛性的制度，使得我們再想去調整這種利益結構變得非常困難，而且很多政策體系碎片化，今天我們打補丁式的政策，使用效率大大降低，前兩天在學院開一個座談會，討論創新政策，我們原來是今天一個政策，明天一個政策，現在很多政策的話，可能互相抵消了，市場真正需要的不是加法，可能要做減法。所以我想這次我們新一屆政府上來簡政放權。
另外的話，國家法制體系權威的柔性化也是普遍存在，國家的法制體系是要有權威的，大家最近看到這些年在這方面也有很多的問題，還有大量的基礎性問題沒有得到解決。所以我想中國的改革開放到了今天，再采取局部性的、適應性的改革是難以為繼的，必須擺脫束縛，推動整體性、協同性、前瞻性的改革。三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力的現代化是當逢其時。
公共治理體系的核心是公共事務，我想大家應該認同私人的事情是不包括在內的。到現在已經提出了各種社會形態，政府組織體系來解決公共管理領域面臨的各種問題，不同的國家，相同的國家在不同的歷史階段，其社會治理形態，市場運行機制，政府組織體系都可能不同，受到文化傳統、經濟社會發展，外部環境應該在不斷的演進和變化。
所以我們今天討論國家治理體系，就是在政府、市場、社會在這樣一個宏觀框架下，來探討，政府的職能范圍、市場的資源配置的作用，以及公眾對社會事務參與程度等等，在這個宏觀條件下我們來討論。我們目前初步考慮涉及到三個方面的核心因素，首先就是國家治理體系背后的價值體系，第二個是國家治理的結構體系，還有一個就是國家治理的運行體系。那么我想價值體系的話，這個可能也是我們目前改革面臨的一個重大難題，那么當前大家可能討論的比較多的，是說我們改革利益結構調整起來不一樣，我想在通過三十多年的改革發展，我們在價值方面也是多元化的，我們在同樣的一個改革政策出現的時候，可能我們對這個問題的價值判斷是不同的。而這種不同的價值判斷，可能就使得我們在政策制定方面，在我們改革的具體推進方面，可能就會出現不同的聲音，最后可能會使得我們在這個決策面臨難題。
比較典型的效率公平的問題，你像最近關于教育、醫療等等，討論的很多。最近的話，關于經濟發展與環境保護，雖然可能在我們現在很多地方都已經意識到這個問題，但我也還是經常聽到，在我們很多相對來講欠發達的地方，還是把經濟發展作為一個非常重要的目標，你們現在跟我們全國發展的情況，二三十年一樣，你們現在發展，你們覺得問題不大了，但是我們這可能吃飽飯是更重要的，污染可能問題不大。所以我想價值的選擇，包括我們講還有政府和社會，他在處理社會公共事務當中到底發揮什么樣的作用，所以這些背后，我想有很多價值觀念的差別。那么這些差別，如果不真正的去梳理出來，進行一些充分的交流整理，可能我們在今后改革的推進方面也會遇到很多問題。
第二就是國家治理的結構體系，說到底，涉及到幾個方面，一個是涉及到我們的基本的政治制度安排，執政黨、人大政協、政府、法院，檢察院等等，那么在這些不同的機構方面，權力的配制和互相之間的聯系。另外包括我們中央和地方的關系，包括我們可能推動經濟發展一些政府機構和我們要監管的這些機構的建設，我想可能大家也看得到，就是我們在過去改革開放這些年的話，凡是跟經濟發展相關的這些政府部門，這些機構，是強勢的機構，權力比較大，資源比較充足，但是相對而言，涉及到監管類的機構，像我們包括環境保護、安全生產監管等等，那么這些機構的建設面臨著很多的問題，從人力資源，包括他的其他的一些能力等等，這些方面都是弱勢的。在這種情況下，所以我們今天出現這些問題，也是很自然可以看得到的。所以我想可能在這些監管體系怎么去建設，也是我們國家治理結構體系面臨的重大挑戰。
第三大的核心要素是國家治理的運行體系，這個運行體系的話，就是我們這些機構怎么樣能夠有效的運行，這里面有很多新的問題，可能需要去討論。我想目前的話，有很多問題都需要我們通過這些機構的有效運行來完善我們的決策機制，使我們的決策更加科學化、民主化。我想今天我們討論人大制度，可能人大體系的話，在我們的決策科學化、民主化、法制化方面還有很大的潛力。很突出的一個案例，前幾年大家也看到，最近這幾年有很多的地方設立重大的工程項目，PX工廠，核燃料的工廠等等，那么政府已經做了決策，甚至已經也做了很大的投資，但是由于公眾有不同的想法，公眾可能散布以后，政府叫停，這種叫停實際上也是造成很大的損失。不過我們想想從決策機制來講，這些政府部門的話，他是按照一些比較傳統的方式來進行決策的。現在已經也提出來要做一些社會風險評估，但是我想不管是哪個機構去做這種社會風險評估，其實也都很難完全事先把所有的可能性都預料到，所以我想更多的還要依靠這種有效決策的平臺，我想可能地方的人大，就是這樣一個平臺，如果事先地方人大對于這種涉及到地方經濟社會發展的重大問題，能夠去邀請社會各方，包括可能投資方或者企業，一起來共同探討，那么這樣的話，來去就設立安排利弊，進行這種分析討論，如果要是能夠在意見充分討論的情況下，最后做出決策，也許可能說我要建這個工廠，或者我不建這工廠，或者說我要求這工廠能夠去改善他的環境污染排放的標準，我想這樣做出來的決定，我想可能反復翻烙餅的情況不會出現。像這種問題的話，人大這樣的體制，完全可以發揮更大的作用。
我們這次的選題非常好，在兩會結束之際，我們邀請到了全國人大的法工委的闞珂副主任，還有像錢易老師原來也是在人大當常務委員的，包括還有孫哲老師在這方面也都有非常深入的研究，我們來探討中國人大的運行體制和未來運行改革的方向，同時的話，我們也特別高興邀請到了財稅總局的許局長，還有研究地方人大體系的知名的專家，來討論我們這個財稅體制改革。因為人大目前在這方面有很多非常卓有成效的工作，今后還有很大發揮的潛力，我們相信在這些交流當中，我們能夠得到啟發和收益，為下一步研究治理體系和能力建設做出有益的貢獻。借這個機會，對我們的合作伙伴《財經》雜志和相關的有關的工作單位在為這次論壇的準備方面所做出的辛勤努力表示衷心的感謝，預祝論壇圓滿成功。謝謝大家。
一方面可能是我們可以看成我們對下面系列論壇問題選擇范圍有一些建議，另一方面也是希望能夠得到大家的反饋和指導，使我們的研究可以更好的進行。中國的改革開放大家也知道，經過三十多年的努力，取得了巨大的成就，經歷了巨大的變革，首先是我們的經濟，中國的經濟體制從計劃經濟轉向市場經濟，轉型相當成功，成功的標志就是我們的經濟的高速發展，我想在過去的三十多年的話，平均都是在將近10%，最近7%、8%也是非常好的。
第二是產業結構的變革，大家也知道，我們在改革開放之初，農業占GDP的比重是30%左右，制造業將近一半，剩下的就是服務業。改革開放到了今天，服務業已經超過制造業，農業占10%。這個產業變革對中國社會的影響是巨大的，尤其背后勞動力的結構變化也是很大的。
第三是我們社會形態的變革，大家知道，在改革開放之前，中國的城鎮人口，好像只有20%左右，到了2012年，中國城鎮人口超過農村人口，這個對中國社會的影響巨大。另外一點就是我們的社會變得更加開放，在改革開放之前，我們可能出國的機會是很難得的，但是實際上，今天我們出國的人士到前年已經超過八千萬，在海關記錄的數字超過八千萬人，整個對我們的社會形態是有一個巨大的影響。更不用說我們國際貿易，包括我們的互聯網等等，所以這個第三塊是社會形態的變化。
第四個重大變化其實就是我們治理結構的變化，從改革開放以來的話，我們的治理體系也正在從內涵從更深的意義上發生變革，從原來一個是以個人權威和權力高度集中，向依法治國和廣泛參與的體制來轉變。這些重大的轉變，如果在其他的國家也都發生過。
但是我想可能中國的變革跟其他國家相比的話，我們的特點就是首先就是時間，可能在很多國家花一個世紀或者是半個世紀完成的這種巨大變革，我們可能實際上是在20年、30年就完成了。另外一個的話，可能就是我們的規模，我們這種規模的話，在人類歷史上前所未有，13億的大國，同時去進行這樣重大的變革，這也是人類歷史上從來沒有的。所以我想的話，把這兩件疊加起來，我想中國過去的三十多年的變革可以說人類歷史上前所未有的。中國改革開放取得的巨大成就，在人類歷史上是有濃墨重彩的一筆。
同時恰恰由于多重轉變的融合，另外在時間上高度的壓縮，所產生的矛盾和問題也是巨大的。所以到了今天，我們面臨著巨大的挑戰，包括我們發展轉型的這種艱難，包括環境污染和資源的約束凸顯。我昨天參加一個會，有一個專家就談到，二十多年前，他說我們就有國外的專家，我想國內專家如錢老師幾十年也一直在呼吁的，當時就說，說中國應該吸取國外的先污染、后治理的教訓，應該關注環境保護的問題，但當時的話，可能我們大家對這個問題理解不深，還有一些甚至認為說發達國家，你們已經發達完了，現在你們來給遏制我們的發展，那么到了今天我們看到，霧霾的問題，環境污染的問題，水資源污染，包括土壤污染問題，到了一個危機的階段。
另外一個就是改革的路徑，改革的途徑不清晰，改革的執行不給力。另外的話，我們很多改革過程中的過渡性的安排剛性化，現在已經形成了一種剛性的制度，使得我們再想去調整這種利益結構變得非常困難，而且很多政策體系碎片化，今天我們打補丁式的政策，使用效率大大降低，前兩天在學院開一個座談會，討論創新政策，我們原來是今天一個政策，明天一個政策，現在很多政策的話，可能互相抵消了，市場真正需要的不是加法，可能要做減法。所以我想這次我們新一屆政府上來簡政放權。
另外的話，國家法制體系權威的柔性化也是普遍存在，國家的法制體系是要有權威的，大家最近看到這些年在這方面也有很多的問題，還有大量的基礎性問題沒有得到解決。所以我想中國的改革開放到了今天，再采取局部性的、適應性的改革是難以為繼的，必須擺脫束縛，推動整體性、協同性、前瞻性的改革。三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力的現代化是當逢其時。
公共治理體系的核心是公共事務，我想大家應該認同私人的事情是不包括在內的。到現在已經提出了各種社會形態，政府組織體系來解決公共管理領域面臨的各種問題，不同的國家，相同的國家在不同的歷史階段，其社會治理形態，市場運行機制，政府組織體系都可能不同，受到文化傳統、經濟社會發展，外部環境應該在不斷的演進和變化。
所以我們今天討論國家治理體系，就是在政府、市場、社會在這樣一個宏觀框架下，來探討，政府的職能范圍、市場的資源配置的作用，以及公眾對社會事務參與程度等等，在這個宏觀條件下我們來討論。我們目前初步考慮涉及到三個方面的核心因素，首先就是國家治理體系背后的價值體系，第二個是國家治理的結構體系，還有一個就是國家治理的運行體系。那么我想價值體系的話，這個可能也是我們目前改革面臨的一個重大難題，那么當前大家可能討論的比較多的，是說我們改革利益結構調整起來不一樣，我想在通過三十多年的改革發展，我們在價值方面也是多元化的，我們在同樣的一個改革政策出現的時候，可能我們對這個問題的價值判斷是不同的。而這種不同的價值判斷，可能就使得我們在政策制定方面，在我們改革的具體推進方面，可能就會出現不同的聲音，最后可能會使得我們在這個決策面臨難題。
比較典型的效率公平的問題，你像最近關于教育、醫療等等，討論的很多。最近的話，關于經濟發展與環境保護，雖然可能在我們現在很多地方都已經意識到這個問題，但我也還是經常聽到，在我們很多相對來講欠發達的地方，還是把經濟發展作為一個非常重要的目標，你們現在跟我們全國發展的情況，二三十年一樣，你們現在發展，你們覺得問題不大了，但是我們這可能吃飽飯是更重要的，污染可能問題不大。所以我想價值的選擇，包括我們講還有政府和社會，他在處理社會公共事務當中到底發揮什么樣的作用，所以這些背后，我想有很多價值觀念的差別。那么這些差別，如果不真正的去梳理出來，進行一些充分的交流整理，可能我們在今后改革的推進方面也會遇到很多問題。
第二就是國家治理的結構體系，說到底，涉及到幾個方面，一個是涉及到我們的基本的政治制度安排，執政黨、人大政協、政府、法院，檢察院等等，那么在這些不同的機構方面，權力的配制和互相之間的聯系。另外包括我們中央和地方的關系，包括我們可能推動經濟發展一些政府機構和我們要監管的這些機構的建設，我想可能大家也看得到，就是我們在過去改革開放這些年的話，凡是跟經濟發展相關的這些政府部門，這些機構，是強勢的機構，權力比較大，資源比較充足，但是相對而言，涉及到監管類的機構，像我們包括環境保護、安全生產監管等等，那么這些機構的建設面臨著很多的問題，從人力資源，包括他的其他的一些能力等等，這些方面都是弱勢的。在這種情況下，所以我們今天出現這些問題，也是很自然可以看得到的。所以我想可能在這些監管體系怎么去建設，也是我們國家治理結構體系面臨的重大挑戰。
第三大的核心要素是國家治理的運行體系，這個運行體系的話，就是我們這些機構怎么樣能夠有效的運行，這里面有很多新的問題，可能需要去討論。我想目前的話，有很多問題都需要我們通過這些機構的有效運行來完善我們的決策機制，使我們的決策更加科學化、民主化。我想今天我們討論人大制度，可能人大體系的話，在我們的決策科學化、民主化、法制化方面還有很大的潛力。很突出的一個案例，前幾年大家也看到，最近這幾年有很多的地方設立重大的工程項目，PX工廠，核燃料的工廠等等，那么政府已經做了決策，甚至已經也做了很大的投資，但是由于公眾有不同的想法，公眾可能散布以后，政府叫停，這種叫停實際上也是造成很大的損失。不過我們想想從決策機制來講，這些政府部門的話，他是按照一些比較傳統的方式來進行決策的。現在已經也提出來要做一些社會風險評估，但是我想不管是哪個機構去做這種社會風險評估，其實也都很難完全事先把所有的可能性都預料到，所以我想更多的還要依靠這種有效決策的平臺，我想可能地方的人大，就是這樣一個平臺，如果事先地方人大對于這種涉及到地方經濟社會發展的重大問題，能夠去邀請社會各方，包括可能投資方或者企業，一起來共同探討，那么這樣的話，來去就設立安排利弊，進行這種分析討論，如果要是能夠在意見充分討論的情況下，最后做出決策，也許可能說我要建這個工廠，或者我不建這工廠，或者說我要求這工廠能夠去改善他的環境污染排放的標準，我想這樣做出來的決定，我想可能反復翻烙餅的情況不會出現。像這種問題的話，人大這樣的體制，完全可以發揮更大的作用。
我們這次的選題非常好，在兩會結束之際，我們邀請到了全國人大的法工委的闞珂副主任，還有像錢易老師原來也是在人大當常務委員的，包括還有孫哲老師在這方面也都有非常深入的研究，我們來探討中國人大的運行體制和未來運行改革的方向，同時的話，我們也特別高興邀請到了財稅總局的許局長，還有研究地方人大體系的知名的專家，來討論我們這個財稅體制改革。因為人大目前在這方面有很多非常卓有成效的工作，今后還有很大發揮的潛力，我們相信在這些交流當中，我們能夠得到啟發和收益，為下一步研究治理體系和能力建設做出有益的貢獻。借這個機會，對我們的合作伙伴《財經》雜志和相關的有關的工作單位在為這次論壇的準備方面所做出的辛勤努力表示衷心的感謝，預祝論壇圓滿成功。謝謝大家。