地方金融生態系列之——劉煜輝：后地方債時代，地方政府如何融資

　　社科院金融重點實驗室主任劉煜輝[微博]對中國大金融高峰論壇表示，因為有多方面的準備工作要做，地方債之后新型的區域性公共服務投融資體系建設仍需時日。這些等待包括對于政府《預算法》的修訂，地方政府資產負債表的編制以及地方穩定的稅源等。發行新型市政債及地方金融生態建設需要在上述制度的基礎上一步步進行。眼前可以立即著手的是可收費型的公共設施如地鐵等。

　　中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)意義深遠。《決定》明確表示政府要建立與事權相適應的責任，“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”而“區域性公共服務作為地方事權”。

　　改革要求地方政府為本區提供公共服務。但令不少地方官員頭痛的是，賣地收入眼看不可維系，而地方債稽查嚴格、舉債無門。近日被曝出的成都投控集團董事長吳忠耘被立案調查也使得城投公司官商一體的性質廣受質疑。

　　劉煜輝表示，之前各地方政府舉債不納入預算，債務上沒有約束機制，投資效果是好是壞，政府都沒有責任。加之目前財稅體系下，地方財政收入主要靠賣地，這就容易導致地方政府形成“屆別機會主義”的短期化行為，并帶來不計成本的債務擴張等不良后果。

　　可是，沒有梧桐樹引不來金鳳凰。無論是城市化還是城鎮化，都需要公共服務建設先行。如何構建合理的公共服務籌資渠道，成為各地政府關心的焦點。

　　參考發達國家經驗，劉煜輝教授認為在公共服務公司化的理念下具體操作可以分兩步走。首先，對于像水電氣、地鐵等可收費的半公益性服務可以完全進行公司化、市場化運作。這里需要改革的是各類政府補貼。“北京就是個很好的例子”，劉教授說，“居民們乘坐著國內最新最好的公共交通工具，但卻出著幾乎最低的費用。這意味著政府巨額的補貼，為什么北京戶口‘值錢’，經濟學上的道理就在這兒”。

　　完全市場化運作后，這類公司有營收來源，舉債是相對方便和可市場化的。在金融上非常好設計。但另一類更為基礎、沒有辦法通過收費來完成的公共設施建設仍需要通過類似成熟國家的“市政債”的形式來完成。想達到這一步，國內還有一些障礙，包括《預算法》的修訂、地方政府資產負債表的建立以及地方穩定稅源建立等。

　　首先，地方政府要在法律上享有發債資格，其為公共服務項目借債需要進入正常的預算內，而花在哪里、為什么要花、如何花也都需要非常明確。其次，地方政府的發債需要評級，沒有資產負債表的主體根本沒辦法按照金融通常的做法進行級別評定，目前不少地方債都是默認的市省中央“聯保”，這樣操作就無法界定中央政府與地方政府的責任。故而，建立清晰的地方政府資產負債表也是市政債發行的一個前提條件。最后，發行長久期的市政債需要有地方政府有相應的穩定稅源做為保證。國內目前的財稅體制下，地方政府的稅收主要靠賣地，這是明顯不可持續的。西方一般將不動產稅、消費稅、職能稅劃歸地方，我國在這方面的制度建設還不甚明確。

　　以上三條逐項完成后，一個清晰的償債結構才能形成。屆時，后地方債時代，地方政府融資體系才算真正建立。

　　(劉煜輝教授，中國社會科學院金融重點實驗室主任)