2013中國城鎮化高層國際論壇于3月30-31日在上海舉辦。論壇由國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心、世界經濟論壇等機構共同舉辦。圖為北京大學教授周其仁做點評。

　　2013中國城鎮化高層國際論壇于3月30-31日在上海舉辦。論壇由國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心、世界經濟論壇等機構共同舉辦。新浪財經視頻直播本次活動。圖為北京大學教授周其仁做點評。

　　周其仁：剛剛兩位的發言涉及到非常豐富的內容。我跟大家一樣都是現場聽的。也沒有水平馬上做點評。我只能就聽的時候的一些感受和遇到的問題談一談。

　　目前我們國家的城鎮化主要的特征就是政府主導。我們的政府主導的模式是歷史形成的。大概是有兩段。第一段是政府抑制城市化發展，因為當時比較窮，有點錢覺得搞工業是對的，搞城市是浪費。不理解這個城市和工業之間有一個重要的互動關系。第二階段大概改革開放以后，我們從抑制城市化的政府主導政策轉向了推進鼓勵、承認、城鎮化的發展。這個轉變是非常重要的。從數據來看，我們從80年代早期，不到19%的城鎮化率，已經到了過了51%、52%。問題是什么呢？剛剛兩位談的時候，我想到，問題是我們現在推進城市化所依賴的很多制度和政策，他是在過去抑制城市化的時期形成的。這里面有不少的沖突和摩擦。舉一個例子，我們的城鎮化是高度行政化的。一個地方叫不叫城市，要經過非常嚴格的審批。在座有日本來的朋友，我們看日本的地圖上，很小的地方也叫一個市，中國不行。只能叫鎮，是不是加建制鎮是要經過批準的，我們見過100多萬人口的鎮，不經過批準不能叫市。不批準也有道理，因為一批準叫市就要組建四大班子，頭就太重，如果說夠5萬人就叫市，我們的行政上層建筑就不得了了。但是我們的城市就不能反映全世界當中，人聚到一個地方過了一個臨界點就叫一個城市，我們目前遠離這個東西，高度行政化的，什么人可以成為這個城鎮的居民，高度行政化的，50年代憲法中公民有一個遷徙自由，但是沒有執行好。到文革時期，把憲法中遷徙自由給去掉了。這是我們跟蘇聯學的，這非常硬。

　　土地的取得，你得不到批準是得不到土地的。紅線、高壓線，嚴格的土地制度，國土部是非常忙的。這個比較硬的東西，和推進城市化發展之間有什么矛盾呢？因為很多人都說，我們硬一點，這是中國特點，政府看準的事情說辦就辦說不辦就不辦不是很好嗎？我剛剛聽兩位報告的時候，我就想，這個非常硬的高度行政化的行政指令，這一套行政化的模式，無論是抑制還是想推進，他跟另一些方面的問題有沖突。什么沖突呢？因為城市化這個過程，人口的空間、結構發生變化的過程當中，有很多因素是我們駕馭不了的。我們不完全知道，專家也不完全知道，政府也不完全知道。所以我們這個體制在處理這種變量上，如果說沒有彈性，你就容易犯錯。因為這里有高度的不確定性。前蘇聯的城市化很失敗，因為他當時蘇聯的計劃官員有一個想法，就是國土要均衡發展，不能僅僅俄羅斯的歐洲部分有工業化，東部也要有，所以用了國家政策往東部推。30年代以后，蘇聯的城市化率也是顯著提高的，從20%-30%到了60%-70%。但是東部地區工業比重增高了，看起來好像是均衡了，但是這個帶來的后果，現在我們沒有人記得住俄羅斯的東部到底有那些成為了文明城市標準的地方，真正可以成為非常有活力，持續發展的地方。圈一塊地，蓋一圈房，把人移進去，等到蘇聯一解體還是往歐洲部分跑，還是往莫斯科、圣彼得堡去。大東京也曾經遇到過 這個教訓，30年前就認為東京太集中了，試圖往外轟，但是后來他們明白斗不贏。因為你設置的懲罰，不如他來東京來的好處大。所以大東京占了國土4%的，集中了20%以上的人口。你可以在文件上寫這樣那樣的方針，但是我們的人到哪里去生活、工作，他受到無數因素的影響。我們不完全可以事先知道。

　　剛剛楊偉民說了一個非常重要的概念，城鎮化不僅有農村到城市，還有城市到城市，美國城市化率79%，每年有4000萬人移動居住處所，其中800萬人跨州而居。最近底特律的故事引起了很多人關注，甚至有人去抄底，去買房子。那個城市從1700萬人減到70萬人，不要認為這樣的事情不會在中國發生。城市之間還有一個漲落，因為美國總人口還在增加，底特律減少的人口也沒有到鄉村去，而是到了其他的城市。這個因素是不完全的，我們在認知上可以可控的，可以作為一個計劃，下一個命令，就把人像棋子一樣的裝到某一個地方去，做不到。強行去做，后果就非常的嚴重。你會把很多的資源布錯了地方。

　　第二個不完全知道就是這個城市的形態。我們難以完全的駕馭它。比如說技術一變化 ，比如說汽車一起來，這個形態就變化了。美國的郊區模式，一片草地，一片獨立房，他是汽車以后的派生出來的城市發展類型。單位這個汽車化過一個臨界點之后，汽車本身就變成了人們的麻煩，因為通勤成本越來越高，擁堵。很多時間花在路上。什么叫高速公路，高速公路就是收入變高。你看郊區化，攤大餅的模式在90年代的時候又返回來了，紐約這樣的城市又重新興起，大東京這種多種多樣的城市功能集合，這種社區重新在市場上、社會上有感召力。像這樣的東西，我們可以事后看，變成政策和方針，但是世界又有了變化軌道交通和通訊模式的變化，對人們的居住模式是有影響的。

　　我們再看另一面，城市都在長高，因為城市管理的能力變化了，建筑材料變化了，我們的法律法規，政策管制，政府的命令常常滯后。這方面很大的教訓就是印度的孟買，大量的人口集聚，他吸引人，但是城市管理當局把城市容積率人為降低，結果就造成了法定的降低了，非法的建筑大量產生。形成了世界上難見的景觀。飛機上跑道開始一直到市中心都是非法建筑。這個問題在我們國內發展當中也提出來了。剛剛楊偉民的發言當中講到我們的開發強度大，但是實際上密度并不高。香港是強度很低，密度很高。這幾個度之間到底是什么關系，有大量的東西我們不完全了解他的因果聯系。

　　最后我覺得在城市化當中是一個最難駕馭的。就是人氣。有一些城市就是很有人氣，有一些城市，特別是我們國內這一階段快速起來的城鎮，房子很漂亮，規劃也不錯。就是沒有人氣。這個人氣不是按照命令來的，他有大量的學問。你看一個鎮長，下命令在邊上多建一些板凳讓人可以休息，這個很容易做到。但是要很仔細的觀察才知道，哪些板凳招人坐，哪些板凳沒有人坐。而板凳上做了人，其他人就愿意去，這個人氣是非常有意思的。我看到過一些街景觀察者，他到處去看，他說人是從野生動物進化而來的，他愿意蹲在安全的地方，一個光光的凳子他不會去坐，你后面種一個灌木叢他就去坐了。有小商販的地方，他的人氣就高。我們現在高度重視的是硬件的城市化，對軟的城市化，對增加人氣，增加人的活動的東西注意不夠。因為這些變量時間的關系我不能一一說明，因為這些變量不夠。

　　我們從過去體制下來非常硬，命令主導，政府主導這個模式和我們健康的想推進這個城市化的目標之間可能有很大的麻煩。我們穩健推進健康城市化，這個地方沒有錯。但是我們怎么做，我們的制度要有相應的變革，要把政府主導、行政主導改變，命令、以為什么都知道，以為只要把一些看法寫進文件這個世界就自動美好。這樣的觀念要松動一下。兩個方向松動。第一要更多的依靠市場。你看剛剛偉民講的數字，胡部長也講到，工業用地占的比例是驚人的。深圳的低價那么高，深圳工業用地占建成區面積35%，相比上海好一點，20%多，但是你拿上海跟東京比，跟新加坡比，跟德國比還是有很大的差距。怎么造成的，我們要鼓勵投資，要招商引資，人為壓地工業土地供應的價格。我們人為的把土地分為這樣的功能，那樣的功能，不讓他打通。你不讓價格反映成本，資源是配置不好的。出了問題我們不是要把管制變細，而是去掉一些管制。讓價格在更大的范圍，更多的品種當中發揮作用，這是一個方向。

　　跟著有關的市場建設，特別是像籌資的建設，城市化是一定要籌資的，因為他有巨大的基礎設施投入。但是我們的行政區隔，每一個鎮、鄉、村都在上城市化，這個將來的財務風險是非常大的。這是我們國家現階段很大的矛盾。因為財政還是分灶吃飯的，城市化人口流動不受鄉鎮村的限制，到底流到那里，那里成為城市，我覺得現在最資源錯配的就是這個地方沒有戲，但是組織上派了一個非常厲害的人在那里當官。他一定要折騰出一個城市化來。我不知道現在應該一勸誰好，是把能干的人調到有希望的地方去，派上不太能干的人效果會好一點。但是現在沒有辦法，你問他為什么折騰，他說我就管這一塊。如果不把制度處理好，這樣的現象就會天天發生。所以一個土地市場，一個是金融市場，要很好的給他在更大范圍內，讓相對價格機制發揮作用。

　　第二個重要的是減少政府主導，非常重要的是要動員社會機制。我們現在都講規劃，但是我們的規劃很大程度是長官意志的包裝。我們有很多好的規劃專家，但是他們的意見沒有體現出來，我問過一些專家為什么沒有吸收，他說同級、下級的都沒有問題，但是就是比我官大的說不行，你沒有辦法說服他。這個規則不改，你很難吸收全人類城市化當中的經驗教訓。專家也不夠，我們還要公眾來參與規劃。規劃界現在講有一個使用者缺位的問題，他在里面生活，但是他對城市的形成沒有發言權。我們有很多的非常好的規劃館，但是里面沒有市民討論。現在城市化面臨的挑戰非常大，要解決的問題也非常多，特別是如果說用生態文明角度來看，我們現在正在如火如荼的城市化搞不好是背道而馳的，弄不好就會增加居住者的肺部的負擔。不光只是提一個目標，健康、綠色、環保這個多數人都同意，關鍵是怎么做到。我們要有一部分錢還給市場，一部分權，一部分的控制機制還給社會，因為市場社會這個機制有更大的彈性，更適合處理我們不完全知道的事物，更有彈性的來駕馭城市化的發展。謝謝各位。