2013中國城鎮化高層國際論壇于3月30-31日在上海舉辦。論壇由國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心、世界經濟論壇等機構共同舉辦。圖為國土資源部副部長胡存智演講。

　　2013中國城鎮化高層國際論壇于3月30-31日在上海舉辦。論壇由國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心、世界經濟論壇等機構共同舉辦。新浪財經視頻直播本次活動。圖為國土資源部副部長胡存智演講。

　　胡存智：各位先生、女士們、上午好。剛剛幾位嘉賓都談了很好的意見。主持人也說應該我說說地怎么辦？

　　首先第一個問題就是在城鎮化過程當中，這個地應該怎么用。這里，我摘錄了李克強總理對城鎮化的一些指示和要求。對于十八大上圍繞著2020年建設成為小康社會的宏偉目標，提出了新型城市化的戰略。概括起來有三個新的要求。對于優化格局和生態文明，對于生產、生活、生態這三個空間的安排，提出了更高的要求。

　　第二個方面就是對于城鎮化的質量，對于人口、產業和土地優化配置以及城市建設資金的可持續利用提出了要求。第三個就是以人為本，圍繞城鄉一體化發展和農業轉型人口的市民化，對土地的資源資產以及資本也提出了新的要求。在這樣的情況下，土地利用和管理方面就面臨這一系列的新要求。這里就涉及到土地資源的配置應該怎么樣促進新型城市化的發展。在這里，我想談首先第一個就是要重視城鎮集群形成的規律和引領的作用。優化城鎮發展的布局。這關系到土地資源往那里配，怎么樣在城鎮化過程當中給予重點的支持。應該說在城鎮化發展過程當中，各個城鎮并非一個個獨立發展的孤立者，而是在區域內相互關聯相互影響。

　　第二個方面就是在發展過程當中，我稱之為市場功利主義傾向比較嚴重。就是之注意在城市基礎設施外溢效益明顯的地方鋪攤子式的發展。表面上是尊重市場規律，什么地方效益高往什么地方走，在什么地方進行建設發展城鎮。實際上忽略了城鎮之間的關系。

　　第三個就是忽略城鎮所在地區的自然歷史條件、人文歷史、資源承載、環境生產力條件。所以有很多城市出現雷同、千城一面的形勢。從全國情況來看，我們做了一個統計，目前主要表現在大城市是爆發式的增長，而中小城鎮發展比較緩慢，我這里有幾個統計數據，北京在十年內人口增長41%，上海增長37.5%，天津29.3%等等。這些城市，97%都是外來人口遷入造成的。與此同時全國平均水平5.8%，也就是說大部分都集中在大城市。由于城鎮之間是有關系的，這種協調發展非常重要。因此，在一般的城鎮發展過程當中，他們是相互協調的，特別在世界各國的城鎮化形成過程當中，在比較緩慢漸進式的發展過程當中，他們是經過經濟的發展，市場的修正，城鎮之間的長期相互互動以及功能上的協調互補以及人文關系的積淀形成的，這個當中不需要太多的干預。但是當今我們在快速城市化過程當中，因為人為因素強烈，這些經濟、社會、人文、地理的影響力被削弱了。一旦人為的引導出錯，城鎮化的發展質量就在下降，所以這個過程就受到了阻礙和減緩。因此在這個過程當中，我們建議沒有辦法避免人為影響的情況下就應該以正確的理論和歷史發展的經驗來作為指導，以科學理性的正確人為影響來代替一些盲目、粗淺、錯誤的人為干預。有了這樣的看法，因此在城鎮化過程當中，我強烈建議要科學編制城鎮體系規劃，而不是簡單的把城鎮體系作為一個自然形態的存在而加以規劃，而是要把經濟往來，經濟聯系，大中小的協調發展來加以研究。從而編制城鎮的體系規劃，來形成城鎮化的有序的發展。

　　歸納起來，我覺得有幾個方面值得研究。第一個就是從實施區域發展和主體功能戰略的角度，從啊參與全球化進程和強化我們國家國際地位和作用的角度，為了落實城鄉統籌和區域發展戰略以及和周邊的國家經濟關系建立經濟合作區的角度來研究和形成不同的城鎮群這樣的角度來進行研究。第二個就是要考慮大破行政區化的范圍，以城鎮群為單位，突出對城鎮的相互關系，以及配套做出研究。這樣才可以發揮大城市的輻射帶動作用。中等城市的骨干作用和下城鎮的配套作用。第三就是要對城鎮群內，各個城鎮的規模做出研究和安排，影響大中小城市的協調發展。避免現在大城市無限的擴張，中等城市無序的發展，小城市無力發展。第四個就是對城鎮的布局和選點做出研究和安排。第五是對城鎮化發展的一些重大的指標，原則標準提出要求。第六就是對城鎮發展和建設的這種發展模式，建造風格進行引導，防止一刀切。

　　在這個基礎上編制城鎮體系的規劃，在整個城市化的發展的質量作為一個新的提升，在宏觀上進行提升。

　　有了這樣的規劃，土地資源配置和其他資源的配置，以及人口的集聚，就會得到有效的引導，剛剛楊主任說，土地的問題怎么配置，那就跟著這個規劃進行有效的配置。而不是完全隨著市場走向，那里效益高就往那里去。這就是一個城鎮體系規劃的示意圖。

　　第二是要協調城鎮發展當中的人地關系，提升城鎮化的質量水平。這兩個就是大家目前談的比較多的。一個是關于人口城鎮化的問題和土地城鎮化的問題。首先，我們來看土地城鎮化和人口城鎮化的一般關系，在國外的發達國家的情況來看，我們分析了歷史上發展的情況，一般來說城市擴張在全球都是一個比較普遍的現象。比如說1880-1937年，倫敦的市區從26.9平方公里擴張四倍。法國巴黎也是，空間擴張達到4112倍。美國也有這樣的情況。90年和80年相比，城市擴張速度被6.43%普遍性，是當時人口增長規模的17.8倍，而韓國也是同有這樣的情況，就是他的用地擴張速度，快于人口增長的速度，日本也有這樣的情況。這是美國城市人口和城市面積的對比，也萬映出這樣的情況。我們國家情況研究也表明，我們也是土地城鎮化快于人口成長。2000年，土地城鎮化是人口城鎮化的1.7倍，2000-2010年，這十年期間情況仍然如此。

　　從目前來看，2000年以來的十年時間土地城鎮化是人口城鎮化的1.85倍，如果說考慮到還有一些大量的沒有戶籍的城鎮常住人口，用城鎮土地不是很充分的情況，實際上城鎮化速度還會更快一些。從這兩者看來，目前我們國家把這兩者之比稱之為用地彈性系數，應該看到這個系數已經太高了。一般來說，大家都覺得公認的標準1.12，而實際上目前已經過于這個系數了。就是人口城鎮化慢于土地城鎮化，這是正常的。但是由于兩者差距過大，就會帶來問題。怎么樣來扭轉土地城鎮化速度過快呢？只有加速的進行人口城鎮化。使更多的發揮城市的人口集聚作用，使更多的進城人口可以在城市當中定居下來，因此，一個就是要加快人口城鎮化，二是要控制城鎮用地速度的過快的擴張。一個辦法是要盡快將農產品轉成市民。首先讓他定居下來，其次讓他享受到城市應有的社會福利。最后才是落實到戶籍上去。原來把用戶籍聯系在一起的福利制度要把它相對分離開來，要把農民工應該享受的城市福利逐項落實下來，而不是簡單的用戶籍來解決。本來戶籍上聯系的福利設施就不是很正常的，是應該逐步弱化和切斷這種聯系的。實際上是應該把這些條件逐項的落實到新增加的進城人口上。最后才是落實戶籍。

　　第二個方面就是加強對城市土地過快擴張的管控。從幾個方面來進行，第一個就是控制城鎮用地數量。按照用地極限的方法來做規劃，剛剛徐憲平主任也談到這個問題。對于城市規模的引導和控制是不太容易的。但是對于人均用地，用地的標準來控制還是比較容易的，因此要通過集約節約的辦法來控制用地過快擴張，對人均用地進行適當的控制。第二是實施差別化政策，促進三別兩縱的城市化開發進程。對三大延綿開發區，要用土地增量替代增量。就是土地的增加逐步減少，而是通過在這個過程當中用土地的流量來替代。也就是說用新的建設用地的時候，要消除一部分舊的建設用地。把土地的載體作為流量一樣來使用。第三是設立城市發展的邊界和有條件邊界區，這樣使城市布局比較好，可以控制。最外面是行政邊界，最里面是城市建設用地，旁邊是新的建設用地，外面有一個邊界，使得城市發展不得超出這個邊界。第四是約束城鄉用地的總量，使得地隨人走，城鄉得到很好的互動。最后一個是要建立節約集約用地的標準提升城市集聚水平。

　　第三是在城市化轉型發展當中進行改革。目前遇到一些土地問題，歸納起來主要是五個方面。第一個方面是就是城鎮化的布局和用途結構不合理，生態環境壓力大，經濟效率低。從目前的水平來看，部分地區的開發力度已經過高。長三角城市群，研究用地面積密度達到了近20%，京津冀達到了19%，山東半島達到了17%，這些都超過了日本大阪、名古屋等城市圈。已經影響到了人居環境的質量。

　　另外是工業用地比例過高。目前我們國家這個比例已經達到了社26%，在制造業比較發達的城市，工業用地超過40%。有個別城市超過50%。這是工業用地結構過高了。相對國外來比，比紐約的7%，香港6%，倫敦2.7%，新加坡2.4%那是非常高了。而這個確實還在延續，西部最近五年，城鎮工業用地增加年均達到8%。建設用地的利用也比較粗放，承載的人口和產業的能力有待于提要。從這里我們看到一個數字。這十年當中，全國城鎮工業用地從人均130平方米，增加到142平方米。城鎮工礦人口密度從每平方公里從7700人下降到7000人，下降了10%，用地效率在降低。同時在十年里，大量農村人口轉移進城，農村的建設用地不但沒有減少，反而還增加了203萬公頃。根據測算，目前農村居民點當中空置的用地達到10%-15%，相當于城鎮用地的1/4-1/3，農村的土地閑置的很厲害。第三個，政府過多依賴土地投資，存在了一系列的政策和風險。因為我們國家的法律規定，因為我們國家法律規定，市縣政府是土地出讓的主體。從目前來看，我們城市建設資金主要集中在土地收益上，同時通過土地進行金融活動，也使得大量金融資產現在投放到城市的土地開發和建設上。這樣的話，就帶來了一定的社會金融風險。一旦如果出現房地產的下滑，或者是經濟不景氣就會帶來比較大的金融風險。

　　第四，目前在城市化發展過程當中，導致耕地特別是優質耕地的減少。在城鎮化發展過程當中，主要減少的是優質耕地，主要是城市邊緣一些比較優質的耕地。在這里面，其中水澆地，灌溉水田減少的數量尤其突出。

　　第五，現行農村土地管理制度也制約著城鄉要素的流動，難以適應城鄉一體化的發展。這里面主要是目前的集體土地不能流轉，同時，集體土地的產權設置上不夠清晰。因此，農村土地的使用，它的相關權益還有待進一步的改革。

　　要做好在城鎮化轉型發展過程當中，要對土地制度進行適度的改革，來適應當前的城市化進程。主要也是從這五個方面考慮。

　　第一個是堅持用途管制制度，優化國土空間利用格局，來增強城鎮化的健康發展空間保障能力，這主要是通過加強規劃，建立規劃的評估調整制度，完善土地用途的轉型制度。二是完善節約集約用地，促進城鎮化轉型，如果說僅僅靠目前的新增建設用地是不能可持續的推動城市發展的。因此要通過音樂用地恩，來最近發展。最近五年來，國土資源部也在這面有過不少的探索，推動城鎮化發展的的轉型。比如說從2009年到2011年，騰挪可增加土地達到6萬畝。江蘇、蘇州實施盤活存量用地的政策，近年來50%的用地來自于存量，浙江嘉興的低效土地再開發，一年騰出土地7200畝，因此要推動節約集約用地，盤活存量土地，效果非常明顯，而且大有可為。

　　三是提前謀劃可持續的制度供給，逐步疏解對土地財政的依賴。從目前來看，通過土地出讓籌集城市發展資金應該說運行的還是很順暢的。但是隨著城市化進程的發展，土地收益空間逐步收窄。也就是說，收益空間被成本上升所沖抵，因此還要進一步考慮制度的進一步的可持續的發展。從2001年以來，土地的直接稅收已經達到了一個數量，2012年總量已經達到了1萬億左右。因此，在一定程度上，來考慮或者說設計新的土地或者是財政其他的運行和其他的方法已經到了一個提前謀劃的階段。這些年來，在杭州、哈爾濱這些地方也進行了一些實踐，得到了比較好的效果。

　　第二方面改革完善集體建設用地的使用制度，實施有償使用，特別是經營型用地。第三是深化產權制度改革，進一步推進他所有權的實現方式和使用權的流轉。最后一個是必須堅持保護耕地的紅線，保護城鎮化發展的現代農業的基礎。因為糧食安全的問題，是城市化健康發展的重要前提。堅守18億畝耕地紅線是確保我國糧食安全的基礎，怎么樣進一步改革、強化耕地保護制度，逐步完善相關措施，使得耕地保護可以得到切實的落實。

　　我就講到這里，謝謝大家。