林毅夫：制定產業政策需考慮比較優勢
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“首屆諾貝爾獎經濟學家中國峰會”于2013年3月18日-19日在北京舉行。上圖為世界銀行前副行長、首席經濟學家，北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)
新浪財經訊 “首屆諾貝爾獎經濟學家中國峰會”于2013年3月18日-19日在北京舉行。世界銀行[微博]前副行長、首席經濟學家，北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫在演講時表示，政府制定產業振興計劃時，需要挑選具有比較優勢的產業發展，否則政策就會失敗。
林毅夫稱，大部分國家的產業政策是失敗的，不成功原因是政府選擇產業的時候就選擇錯了。他舉例稱，大部分發展中國家政府會選擇表面上看起來很漂亮，很先進的現代化產業去促進發展，但現代化產業資本很密集，技術也非常密集，可大部分發展中國家，資本是短缺的，人力資本是有限的，這種產業是發達國家的比較優勢，從發展中國家來看，這違反自身的比較優勢，一違反比較優勢，政府想扶持的產業部門當中的企業，在開放競爭的市場當中就沒有自生能力，也就是說，沒有政府的保護跟扶持它是活不了的。那為了保護扶持這些競爭市場當中活不了的企業，政府只能給保護和補貼，也就是對市場運行很多干預，就會造成經濟政策上的很多錯誤。并且政府保護企業的數量比較少，所以他們通常有壟斷地位，有壟斷地位，經濟上有很多錯誤，就會導致資源配置，經濟效益不好。結果政府的產業政策本來是想幫助成功者，結果挑選的都是失敗者，這是現在為什么大部分的主流市場反對一個國家去實行產業政策的原因。
以下為演講實錄：
林毅夫：大家早上好，我的PPT是用英文準備的，但是在座大多數人都是說中文的，所以我使用中文給大家做演講，但是我想講英文的聽眾至少也可以從幻燈片里了解我想講的內容。
我的報告題目是潛在比較優勢，產業政策與經濟發展，我要報告的內容包含下面幾個部分，我認為一個國家，如果它的經濟要持續的增長，那么它的產業技術結構需要不斷的升級變化，這個變化過程當中，國家采用針對特定產業的產業政策來促進產業發展是至關重要的，但是我們也必須承認，大部分國家的產業政策是失敗的，為什么會失敗？最主要的原因是大部分國家的產業政策是違反他們比較優勢的。一個成功的產業政策，必須針對這個國家有潛在比較優勢的產業，這樣產業政策才會成功。
從歷史上成功的國家，他們在制定產業政策的時候，尤其是在追趕階段的時候，通常會找目前收入水平比他們高，而且增長很快的這些國家的產業作為他們的參照系。那么我所提出的增長優勢的比較框架是建立在新經濟結構學以及歷史經驗當中，來幫助一個國家找到它具有潛在比較優勢的產業，國家在制定產業政策的時候就比較容易成功。這是今天早上我報告想表達的主要內容。
現在經濟增長，也就是說一個國家它年增長速度可能是3%，4%，5%，7%，8%，9%，實際上這是一個現代的經濟現象，是18世紀中葉工業革命發生以后才出現的現象。在這種情況下，快速經濟發展的背后，實際上是這個國家產業跟技術不斷在變化。你比如說，任何國家在18世紀以前，80%以上的勞動力都是在農業部門，如果你要變成一個現代化的國家，農村的勞動力就不斷的轉移到制造業，然后再從制造業逐漸轉移到服務業。而且在制造業內部，它也不斷的從勞動力很密集的，技術很簡單的升級到資本比較密集，技術比較密集的這種產業。這種勞動力就業的變化，它反應的就是產業結構的變化，跟就業結構的變化。
那么在這個過程當中，國家來扮演因勢利導的功能是非常重要的。因為這個變化本身，你必須有人作為第一個吃螃蟹的人，嘗試新的產業新的技術，大部分人不成功，不成功要付出成本，少數人成功，成功以后仍然是可以模仿，可以學習的。那么不管是成功還是不成功，都給經濟當中其他人提供有用的信息，可是第一個嘗試的人，如果不成功，他付出所有成本，成功以后，別人會學習，會模仿，競爭就來了，他也不會有壟斷的利潤，所以你可以看出，成功跟不成功之間，它的成本跟收益是不對稱的。在這種狀況之下，除非政府想到一個好的辦法，來補償第一個吃螃蟹的人，要不然一般人不會有積極性作為創新者。那么這個補償，不管是專利制度還是稅收優惠，都是需要政府提供的，這是第一點。
第二點，產業升級，技術創新，需要很多條件，企業個人是解決不了的。比如說從農業到制造業，到制造業以后所需要的教育跟在農業里面所需要的教育不完全一樣，到了制造業以后，他所需要的基礎設施，比如電力，道路，港口跟農業也是不一樣的。制造業里面如果你是生產很簡單，勞動力很密集的，規模很小，跟你生產很密集，規模很大所需要的金融安排也是不一樣的。那些不管是交通基礎設施，還有金融體制，還有法律環境的改善，是企業個人解決不了的，需要政府配合制度結構，來幫企業提供這樣所需要的基礎設施或是服務，或是引導其他民營經濟去這方面做投資。這樣產業的升級才能夠成功。
那么政府必須補償外部性，也必須提供協調，對政府扮演這種功能，產業政策是一個非常有用的工具，為什么呢？就像我前面所提到的，在不同的產業，它的升級，它的結構變化，它所需要政府協調的內容并不是完全一樣，農業技術的變遷跟工業技術的變遷，政府所要扮演的協調，所要提供的服務是不一樣的。基礎設施也并不完全一樣，金融環境也并不完全一樣。那么如果政府有無限制的資源，以及無限制的能力的話，那沒關系，一切需要的政府全部提供。但是政府能力是有限的，資源也是有限的，這種情況下，政府必須有選擇的利用有限資源跟有限的能力來策略性的扶持對經濟增長能夠做到最大貢獻的產業部門的這種協調跟外部性的補償。產業政策有利于政府來比較好的利用它有限的資源支持最重要的產業。
但是就像在開場白里面說的，大部分國家的產業政策是失敗的，也就是這樣子，現在在西方主流經濟學里面，有一個相當流行的想法就是說，政府沒有能力，它干預就是錯誤的，最好不要干預，但是呢，為什么政府從理論上來分析，它應該扮演很重要的作用，而且如果政府不扮演這種因勢利導的作用的話，很多產業升級不見得會成功，不見得會發生，或者是要非常長的時間才會發生。從理論上，是可以成功的，但是又不成功，不成功原因是政府選擇產業的時候，選擇錯了，大部分政府會選擇表面上看起來很漂亮，很先進的現代化產業，但這個現代化產業資本很密集，技術也非常密集，可是大部分發展中國家，資本是短缺的，人力資本是有限的，那么如果你選擇資本很密集，技術很密集的產業，這是發達國家的比較優勢，從發展中國家來看，這違反它的比較優勢了，一違反比較優勢，在這樣政府想扶持的產業部門當中的企業，它在開放競爭的市場當中就沒有自生能力，也就是說，沒有政府的保護跟扶持它是活不了的。那為了保護扶持這些競爭市場當中活不了的企業，政府給保護跟補貼，經常就是對市場運行的很多干預，然后也會創造很多經濟上面的錯誤。并且這種政府保護企業的數量比較少，所以他們通常有壟斷地位，有壟斷地位，經濟上有很多錯誤，就會導致資源配置，經濟效益不好。結果政府的產業政策本來是想幫助成功者，結果挑選的都是失敗者，這是現在為什么大部分的主流市場反對一個國家去實行采用產業政策的原因。
那么從新結構經濟學的角度看，產業政策要成功，它應該選擇我所說的潛在比較優勢的產業。什么叫比較優勢？我們知道市場競爭當中，如果一個企業要成功的話，他所生產的產品，他所提供的服務，他的成本應該是比其他競爭者低的。那么它的成本我把它分成兩塊，一塊是要素生產成本，勞動力成本，自然資源成本，資本的成本，一塊把它稱為交易成本，交通基礎設施，電力提供是不是完善，金融服務是不是能夠解決企業所需要的這種投資的問題，或者所需要的流動資金的問題，法制環境是不是完善，那些會影響這個企業的交易成本。
那么產業政策要成功，必須選擇這個國家在他這個產業上的要素生產成本是低的，在國內市場，在國際市場跟其他國家比它都是有競爭優勢。要素生產成本要低的話，也就是說，這個產業必須符合這個國家的要素稟賦所決定的比較優勢。
我們說所有發展中國家，不管非洲還是南亞，他的東西是很便宜的，比中國便宜多了。照理說勞動密集型產業最重要成本就是工資成本，工資成本低，那么勞動密集型產業上面是有潛在比較優勢的。但是如果這個國家交通基礎設施不好，教育不好，那么總成本就很高，就沒有競爭力。那么產業政策應該選擇有比較優勢的，國家產業政策主要就是幫這些企業減少交易成本這方面的努力。
但是問題就是說，這樣的產業是潛在比較優勢產業，也就是它還不是比較優勢，他是潛在的，那政府怎么能看到潛在的目前還不存在的產業呢？從歷史上我們可以學到很多東西，歷史上從15、6世紀以后，當一個國家在追趕前面國家的時候，有一些成功的例子，比如15、6世紀當時全世界最先進的國家是荷蘭，荷蘭在紡織業上面，它的技術，它的生產能力是比英國還好，英國當時有產業政策去支持他們國內的紡織業的發展，包括給一些補貼，包括政府想方設法把荷蘭工人請到英國來傳授他們技能等等，他們是成功的。當時英國的人均收入已經是荷蘭的70%，那么工業革命以后，包括英國變成最先進的國家，德國，法國，美國，他們的政府也在追趕英國，也采用了很多教科書里說的手段，他們也成功了。當時美國、法國、德國的人均收入已經是英國的60%到75%之間，二次世界大戰以后，日本追趕美國也用了很多產業政策，也成功了。當時日本的人均收入已經是美國的40%，60年代70年代亞洲四小龍的追趕，追趕日本，它的產業政策也成功的，當時他們人均收入已經是日本的30%40%，還有很多例子。
那我們看，失敗的產業政策怎么樣？比如中國在五十年代有十年超英十五年趕美的產業政策，我們五十年代產業政策針對就是超越美國產業，可是人均收入只有他們的5%啊，人均收入反應勞動生產率，勞動生產率反應的是資本擁有量，跟發達國家有很大的差距。這就是失敗的原因。
產業政策要成功，必須瞄準那些收入水平差異不大，代表收入貧富的差異不大，而且經濟結構很好的國家，因為經濟增長背后一個很主要的原因是它的資本積累要素變化讓它產業要升級了。那么一個國家，如果他們的要素貧富結構差異不大，人均收入水平差異不大，那就代表這些國家，他們的比較優勢差異不大，那么如果一個國家經濟增長非常快，那就代表這些國家的產業基本上都符合這個國家的要素貧富決定的比較優勢，這樣這個國家才會增長很快，如果增長很快，資本積累非常快，工資也會上升非常快，那么五年前，十年前，二十年前有比較優勢的產業，就因為資本的積累，工資上升變成失去了比較優勢。當然你參照系的增長比較快的國家，他的產業比較優勢變成夕陽產業了，正好是你的朝陽產業。所以怎么尋找一個發展中國家潛在的比較優勢的產業，就是找那些發展非常快，人均收入水平可能是你一兩倍的國家，那么他們現在產業是什么？他們發展很好的產業是什么？他們現在發展很好，就代表他們即將失掉比較優勢，如果他失掉比較優勢正好就是你的潛在比較優勢。
這里面我比較了一般發展經濟學教科書上面所用的幫助國家制定產業政策的工序。我稍微解釋一下，目前在西方教科書上面，有幾種方法來幫助一個國家制定政策來支持他們國家的產業發展，第一種方法是世界銀行，我以前工作的機構，特別強調，投資環境或者企業經營環境。這種理念這種方法基本上是建立在華盛頓共識的基礎之上，它認為一個國家的產業發展，最關鍵就是把市場環境搞好，然后根據這樣一個理念，他們就會有一種調查，這個調查有幾百項，來看你這個國家對市場有沒有很多干預，如果干預不好要取消掉。
這樣的方法有幾個缺陷，第一個他會給你開一個藥方讓你改進，2011年我聽說一個非洲的小國，他說2010年世界銀行給他們建議改革的項目達到520多項，他說我整個財政部也沒有那么多人，我怎么做這么多項的改革，太全面，這是第一點。
第二點，他這個企業投資環境參照系是發達國家的，發達國家非常有效的制度環境在發展中國家不見得有效。比如有一個人均收入很少的國家，你說做風險投資跟資本市場，能解決需要嗎？所以發達國家有效的制度安排不見得在發展中國家有效。
第三點，企業經營環境，他只是改善全國的經營環境，沒有針對不同發展程度的國家，要發展的產業是不一樣的。而發展的產業不一樣，所需要的基礎設施，支持是不一樣的。比如要發展農業的話，水利是非常重要的，如果要發展勞動密集型的話，電力非常重要，港口基礎設施是非常重要的。這個按照所謂企業經營環境，他強調你不能針對產業，你要提供就全部提供，比如你修道路，你不能只給某一個企業修道路，要給所有都修，如果這樣的話，中國要等到猴年馬月啊，二十年以后這個國家還沒有能力把所有基礎設施都改善。
還有一個，哈佛大學一個教授認為企業發展跟基礎設施的作用是不一樣的，國家沒有能力對每個項目都改善，因此他的建議是，你找那些關鍵的限制條件，只對關鍵的限制條件進行改善就好了，那關鍵限制條件一起只是兩三條，這樣比較可行。可是他也有一個問題，怎么找到關鍵的限制條件呢？他對現有企業進行調查，你現在在發展上面面臨關鍵的限制條件是什么，這有兩方面的弊病，第一個有很多現存的企業是過去趕超的結果，資本非常密集，沒有自身能力的。但是這些產業是不是應該存在那個地方？按照我前面講的，一個產業要成功，必須符合這個國家的比較優勢，其實有很多產業，發展中國家很多產業是過去趕超的產物，過去遺留下來的產業，實際上投資資源很多，但是效果不好。
另外很多新產業，那些產業不存在，企業當然也不在，因此這種狀況很小的話，你就沒有辦法針對新產業所需要的幫助來解決他們的問題，這是所謂的增長診斷這種方法的缺陷。
第三個，也是哈佛大學另外一個教授理查德提出的，他提出產品空間的方法，他的理念是說，你在經濟上，實際上，生產除了要資本，勞動，自然資源，你還要很多知識，而這個知識是沒有辦法從資本多少，勞動力多少這些算出來，這些知識是不能被觀察到的知識。當然我想他講的是有一定道理的，他說你知道產業發展怎么樣？產業發展你要找相關比較近的產業，比如你要生產摩托車，那都是組裝的，如果摩托車生產很好，你生產汽車就比較容易。因此他建議你應該找產品空間上比較接近的產業。那么怎樣找產品空間比較接近五的產業，他的方法是看現有產業是什么？然后看相關接近產業是什么？這也有兩個毛病，第一個毛病，現有產業該不該存在在那個地方，比如說中亞有一些小國，人口兩千萬，人均收入不到兩千美元，國家大量生產支持下，他也可以生產汽車，也可以把汽車賣國內。
第二個，有一個生產診斷的弊病，大部分發展中國家是農業跟礦產資源的產業，如果你按照產品生活空間的方式，永遠不會發展制造業，因為這個距離太遠。實際上一個國家產業升級當中一定是不斷進入新的產業，這個新產業跟過去不是完全相關的。這個方法很流行，但是不見得是非常有效的，這種叫做隨機控制實驗。這個通常只是針對經濟增長當中某一種要素，你怎樣提供政府有效的干預，但他對產業發展并沒有直接相關，目前只是發展經濟學上面，一個國家制定經濟政策能用的工具。
我提出的叫做增長增倍跟因勢利導，就是在一些人均收入達到50%，30%，這樣的國家，它跟你的發展差距不一樣，然后他發展非常快，然后看它現在的貿易部門是什么，就是你可能的潛在比較優勢的部門。道理是什么？如果這個國家發展非常快，二三十年，那這個產業一定是符合比較優勢，如果快速發展二三十年，資本積累非常快，工資上漲兩三四五倍，所以他原來有比較優勢的產業現在要失掉比較優勢，這些產業就是你潛在比較優勢的產業。那么這有什么好處呢？它這個好處可以避免兩方面的錯誤，一個錯誤是舊的產業政策失敗，是好心干壞事。國家想快速發展，想在一窮二白基礎上建立現代化的大產業。那么這個方式，這樣一個參照系可以避免國家犯這樣的錯誤。第二個，國家犯這樣的錯誤，有時候不是政府主動的，是企業來尋租的，拿出一個方案跟你說這是現代化產業，我們要變成現代化國家，不能沒有這樣的產業，就要政府給他補貼，有時候政府主動，有時候政府被動，如果你有這個參照系，就可以防止不管是主動還是被動的錯誤。
第二個，你有這樣一個產品的可能比較優勢的表，那你回到國內看，是不是已經有一些私營部門，私有企業，已經進入到這些產業了？如果已經進到這個產業的話，那為什么從優勢生產成本來講，你是可以比你作為參照系的國家低的，因為你工資比他低，資本價格在國際上少的多，你的要素成本比它低，那為什么你現在不能跟這些國家競爭了？我拿一個具體比喻來講，最近我在非洲推動他們產業發展，比如說國內這種制鞋業，勞動生產力非常密集，埃塞俄比亞的公司不到中國20%，不到越南的一半，按理說埃塞俄比亞在制鞋上是有比較優勢的，但是他們雇傭八千個工人，越南是一百二十萬個工人，中國廣東一個省就超過一百萬。為什么他們沒有競爭？就是其他費用太高了，比如電力供應，海關效應，港口運輸效應等等。如果政府幫助企業解決這個問題，它當然會有競爭力，這就是第二步，看國內是不是已經有企業進入了，如果有企業進入，代表你這個國家已經有這些潛在的支持系統，來幫助他們排除交易費用高的因素，如果能這樣做，這個國家這個產業就會發展的非常快。
第三個，有些產業對這個國家來講是完全新的，也沒有關系，你可以邀請那些你作為參照系的國家，已經是夕陽產業了，那些企業一定有積極性，把他的生產能力轉移到海外工資成本比較低的地方，如果他們能把交易成本同樣降低的話，他當然有積極性去。如果說，現在這些外國的企業還沒有到你這個國家來投資，那你這個政府就可以分析，為什么他們不來？到底是什么原因？幫助解決這些原因。這是第三步。這樣就是說，這些潛在優勢是可以進化的，是可以隨著外部投資的到來，然后把它改善的，這是第三步。
其實中國在改革開放初期，八九十年代做了很多，大部分中國出口產業，都是從亞洲四小龍那邊轉移到國內生產，他們當時為什么轉移到國內生產？就是因為國內公司比較便宜，轉移過來的只有，就把他的比較優勢帶過來了。
第四個，在目前，當前技術進步非常快，可能會有一些新產業新產品，那你作為參照系的國家，因為沒有這種技術沒有這個產品他們是沒有的。在這種情況下，如果你國內已經有一些企業家發現了這樣的機會，并且表現出他的獲利能力跟市場遠景，這種情況下，政府也要幫助這些企業家來改善交易費用相關因素。最有名的例子就是八十年代的時候，印度一些民營企業家發現信息服務業的外包，印度有很便宜的公司，又講英語，這是新的商業機會，八十年代剛開始的時候，他們通信是用衛星通信，所以成本非常高，但是印度政府看到企業家已經發現這個新的機會以后，就改變成光纖通信，交易成本大大降低，所以信息服務業在印度就變成發展最快的產業。這是一個例子。
第五個，大部分發展中國家，他們的交通基礎設施很差，他們企業經營環境不好，我前面說，這些國家的政府資源跟能力是有限的，那你怎么樣用有限的資源來幫助你有潛在比較優勢的產業發展？一個是像中國設開發區，經濟特區，然后在這些內部，把基礎設施，不管是電力還是道路做好，然后在經濟特區里面你可以實行一站式服務，來降低他的交易成本，這樣子可以讓它有限的資源發揮最大的作用。開發區發展好了，政府稅收就多了，多了稅收就可以改善其他地方。這種還有利于產業集群的形成，產業集群本身也可以進一步降低交易費用。
最后，政府應該對先行的企業提供一定的補償。我要說明的是，最主要是補償外部性，不是補償自身能力，傳統產業政策想發展的產業是不符合比較優勢的，我說的補償是先行企業進入潛在比較優勢是有一定能力的，但是有風險，那么政府提供一些補償，這個量非常小，一些中國常用的稅收上面的企業所得稅三免兩減，這樣就夠了。一些中小企業要拿到貸款是不容易的，但是要產業升級一定要投資，這個政府也可以給予一些投資。另外你要買機器設備，要買原材料，同樣可以根據產業政策，給這些要發展的產業優先獲得外匯的權利，我想這些補償就夠了。
所以我的結論是說，如果一個國家，按照我前面所講的這種新結構經濟學所形成的增長因勢利導的話，任何一個發展中國家應該可以維持二三十年甚至更長時間8%-9%的增長，從一個低收入進入中等收入，甚至在一兩代人時間里面變成高收入的經濟體，每個國家應該都有這樣的機會。如果它能夠在經濟發展過程當中，按照它的比較優勢，利用它的潛在優勢的話，這種績效都是可行的。要充分發展這個績效必須改變經濟發展的理念，因為到現在為止，我們經濟發展一般是以發達國家做參照系，看他們有什么產業，然后去趕超。或者像八十年代以后，華盛頓新自由主義，以發達國家制度體系作為制度安排，強調私有化，自由化，市場化。但是未必成功，我發現成功經濟體態度上正好相反，不是看發達國家有什么做什么，而是看自己有什么，自己能做好什么，然后把自己有的，自己能做好的發揚光大，也就是看要素稟賦是什么，有什么比較優勢，把有比較優勢的產業變成國際國內市場有競爭力的優勢。如果能這樣，我相信每個發展中國家都有可能在一代人，兩代人當中，從低收入變成中等收入，進入到高收入。
最近我寫的兩本書，一個叫做《new structural nconomics》，已經出版了。第二本叫做《the quest for prosperity》是把我這個增長增倍因勢利導的理念寫出來，中文版都已經出版了，如果你們對我講的感興趣，可以參照這兩本書。謝謝各位。