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 第四屆媒體與科技和社會發展研討會召開
中國現代國際關系研究院院長陸忠偉：各位領導，各位專家下午好，非常榮幸能參加這次會，并且就危機管理談一談研究的體會。危機這個概念，我想對在座的各位來講，都并不是很陌生，但我今天講的，我覺得是從國家的層面角度，社會穩定的角度，公共和社會安全的角度談危機有關的問題，危機的概念是一個很敏感的概念，包括具有嚴重的危害性，媒體的轟動性，不確定性，以及突發性，所以這種危機的性質，有可能造成社會的不穩定，政權不穩定，造成國家的不穩定，包括對外關系的不穩定，危機一詞在各國的立法中用法并不統
一，常用的法律定義除了危機以外，還有緊急事件，緊急情況，緊急狀態，非常狀態，防御狀態等等，有些國家有專門的應對緊急情況的措施，包括俄羅斯。危機按照它本身的演變過程可以分為三個形式，潛伏期，爆發期和恢復重建期，所以面對危機的管理，我們可以說它實際上是一種全面的和永遠的危機管理，我們面前出了一本書叫做國際危機管理概論，我寫了一個序，序的題目就是叫做全面和永遠的危機管理，危機管理也相應地包含對危機的事前，事中和事后這三個階段，方方面面的管理。所以一個有效的危機管理體系，應該是有這么三個組成部分，第一個部分危機爆發之前的危機預警系統，套用一個成語就是未雨綢繆，危機第二個系統我們叫做危機反映的管理系統，這一個系統的功能是在危機爆發以后，準確的查明危機的成因，規模，并且有效地采取相應的決策，從而遏制危機的蔓延，將危機造成的損害降到一個最低的程度，套用一個成語就是叫做大事化小，小事化了，第三個是危機之后的恢復與管理系統，它要在危機之后，妥善處理有關的政治影響，政治損失的恢復性問題，更重要是總結經驗教訓，以修正組織的日常決策和應急的系統，套用一句成語叫做亡羊補牢，時由未晚，危機管理從國際上來講第二次世界大戰以后，在西方興起的。那么西方對危機問題研究的高潮曾經是出現在上世紀的60到80年代。那么西方國家加大對危機管理研究的投入，加大對危機管理的組織建設，主要動力來自以下三個方面。
動力之一，六十年代世界范圍內各類的危機顯現不斷，使危機管理研究成為決策部門的迫切需要。那么大家可能都知道，包括1962年之間的導彈危機，50年代后期，蘇東國家內部的沖突等等。特別是西方世界在經歷了二戰后，黃金時期以后，在社會上有出現了社會震動，包括美國的黑人運動，學生的反戰運動，水門事件，能源危機等等，這些方方面面使決策層對危機管理給予非常大的重視。動力之二，六十年代以美國政治學界為主的，解決現代社會問題的責任，其中有些學者就是說危機研究現象這么一個棘手的事情，動力之三是科學技術的進步和研究方面的更新，比方說計算機，新技術手段使危機理論的研究突破了定性的分析方式，將量化分析引入了危機理論，使危機管理精確化，量化，除此之外危機理論的研究視野也變得十分寬闊，不僅對每一個危機事件進行獨立的分析，而且是把危機事件置于一套框架之下進行比較研究，從而更有助于對危機演變規律的把握，最后把危機現象作為政治系統，社會系統的辯論因素，全面研究危機與其他相關辯論之間的相互關系。
那么從現在來看，盡管冷戰已經結束了，但是西方國家的一些主要智囊庫，大學，仍然把冷戰時期所建立的危機管理研究的架構組織保留下來，并且取得了很大的進展。總的來看，西方這套研究走在了別人國家前面，它搶占了這個領域的制高點，既可以為本國的安全戰略服務，也可以洞察其他國家的一些現象，其他地區的形勢，為本國趨利避害，所以到現在來講，西方有一套比較完善的危機管理的理論和架構，這是我今天要介紹的第一個部分。
第二個部分是介紹中國古代的危機管理，中國古代文化博大精深，中國從各種角度對危機管理進行不同闡述。當然同西方的現代危機管理理論相比，我國古代的危機管理思想，尚未形成比較完整的理論體系和著作體系，但是從古人的思想理念也可以發現它有以下四大重點。第一，古人特別重視對危機的預防，特殊強調居安思危的重要性，不能抱有敵人不來的僥幸心理，不要抱有不會發生事情的僥幸心理，要從各個方面加強迎接挑戰的準備。第二點就是古人強調要強化決策者的心理素質，危機具有突發性，危害性和輿論的關注性這幾大特點，這無疑，一旦危機爆發會對決策者帶來極大的心理壓力和能力考驗，所以中國的古人特別強調在危機管理過程中，發揮人的最大潛能，特別是要求決策者在危機時刻表現良好的心理素質與處理危機的能力，第三點古人辯證地看待危險和機會的相互關系，強調進行成功的危機管理，就會戰勝風險，從而營造出新的機會。肯尼迪的有一句名言他說在中國危機是由兩個字構成了，一個是代表了危險了，另一個是代表了機會，這位前總統對文化并沒有很深的研究，但是他幕僚研究很到位，危險與機會本身是矛盾的兩個方面，相互對立，又相互依存，在特定的條件下，會相互轉化，經過轉化可以發生質變。反之對危機輕之任之，束手無策，危機會向更壞的方向發展。古人強調第四點在危機來臨的時候，要在充分獲取情報的基礎上制定切實可行的戰略，這樣才能把握轉危為安。所以這是我要介紹的第二個方面，中國古人對危機管理的一些思想。
第三個方面應該是介紹國外的方面，但是由于時間關系，我想不可能在這里一一地介紹。下面我介紹當前中國的對近期主要社會危機的幾點思考，在這個方面，第一個介紹我國近期危機的一些源頭。產生的主要來源，這里面第一點國內因素是危機的主要來源，也可以說如果國內問題解決好，其他的危機來源基本上不可能動搖我們的政權和社會穩定，如果國內危機來源處理不好，其他的因素才會形成阻礙，近期的國內危機我們分析到主要可能來自以下幾個方面來源之一是弱勢群體可能會引起社會危機，弱勢群體是制造訴求型危機，報復型危機的源泉，他們主要有以下幾類人組成。第一個低收入的農民，第二個離開土地的農民，第三部分城市的失業者，第四部分喪失或者部分喪失勞動力的人群。我們想這個可能是造成危機的弱勢人群中的主要。來源之二可能是金融政權領域的，可能引發經濟乃至社會風險，從國外的例子看，從1997年的亞洲金融危機到阿根廷危機，國際上發生的許多危機，并且危機蔓延到整個社會，大多是金融危機，所以這是我們感覺到近期可能要發生的危機的來源的一個方面。第二個方面是國際性，國際性危機的喪生是開放政策和中國綜合國力的提高的主要決定性，當然也會發生一些消極的影響，我們面臨國際危機風險，上升的主要原因在以下幾個方面，我國的開放政策使我國與其他國家的較光，無論在廣度還是深度上都有了明顯提高，08年的北京奧運會，10年的上海世博會標志著我國進一步融入社會，但是交通流量大了，交通事故就會增多，這樣必然會導致潛在的危機的增長。風險之二是隨著中國綜合國力的上升，西方和周邊國家，一些國家不愿意看到我國的崛起，可能會制造一些國際危機，本來一些偶然事件，也可能因為國際上對我國的疑慮而演變成國際危機。那么國際危機的高發區，包括中國的周邊地區，尤其是和我們有領土的爭端的國家，我國勞務人員集中的國家和地區，我國主要的貿易伙伴。這是第二個危險，第三個風險就是民族分裂，國際恐怖勢力，宗教極端主義，可能利用某些偶發的因素興風作浪，所以從而達到破壞社會的目的，除了這三股勢力之外還有法輪功的邪教組織，地下組織，還有民族分裂組織，海外民運組織等等。都可能會利用一些偶發事件制造危機，或者說破壞社會穩定。第四個危險就是大規模的自然災害，我國是一個多災害的過程，自然災害導致社會政權危機的可能性始終存在，就是對我國近期受過危機的一些簡單概括。下面受過危機的主要類型和形式，類型之一是弱勢群體的訴求行為，弱勢群體通過政治手段要求解決具體問題而形成的危機，這些危機一般有具體的訴求目標，比如說要求解決拖欠工資，社會保障等問題，由于事件的規模和性質訴求行為可能會演變成大規模的社會不穩定。那么近期的一些案例顯示，弱勢群體訴求行為型都是工資福利，社會保障，勞資矛盾等方面的問題，所以我們感覺到處理的時候應該隔離危機，一方面是把法律問題，勞資問題和政治問題隔離開來，將問題向法律的途徑引導，是通過法律手段而不是政治手段解決問題。避免使弱勢群體的訴求行為危機演化為社會政治危機，另外一方面要隔離各地的訴求型行為，避免零星的問題綿延成全國性的事件。類型之二是制造者抱負社會性的危機，這個危機是零星發生具有一定的偶然性，阻礙者往往是具有挫折抱負心理的人，這類危機的主要危害，在于對社會心理狡詐，尤其是來自權威媒體的信息，社會上容易謠言聳聽，形成危機事件發生，還有一些惡性事件發生。大家知道前幾年在天津等地發生的艾滋病的扎針事件，造成了市場的簫條，局部社會的不穩定。另外大家很清楚，影響比較大的抱負性社會危機，還有2001年3月16號石家莊的特大爆炸案，這個案子在殺死自己的同居者之后，他說殺一個也是殺，說兩個也是殺，策劃通過爆炸抱負與他有仇的人，結果造成108人死亡，在社會上引起很大的不穩定。
類型之三是證券金融市場的風險，類型之四三股勢力造成的非暴力行為，冷戰結束以后，西方有一股理論叫做非暴力反抗，例如美國某研究所的一位專家，采取心理戰等非暴力形式向中國政府挑戰，破壞中國的社會穩定，這些事件從目前來看還處在萌芽期，但它的目標針對的是我們的政權和社會穩定，政治影響很大，從某種意義上講他們的活動有一定欺騙性，對我們的政權穩定危害很大，大家知道四川，遼寧，吉林等地先后發生法輪功事件，侵入當地有線，無線電視系統，就是這類非暴力事件的一個典型例子。類型之五就是涉外危機和國際的危機，涉外的危機危害性在兩方面，一方面危害本身對我們國家產生的厲害，另外對我們的應對能力提出挑戰，如果應對失誤，可能轉化為危機，我想這幾年已經出現了很多例子，1999年中國中南使館被炸，還有中美撞機事件，以及中國工程技術人員今年在巴基斯坦被炸，以及中國工人在阿富汗被槍殺等等，這類都屬于涉外危機的典型表現。此外還有海外的騷亂事件，1997年的印尼的騷亂，所以未來這種事件仍有可能發生在東南亞，拉美等華人比較集中，本身社會矛盾比較突出的國家和地區。由于互聯網等媒體的普及，這類事件近年來很快就會受到國內的關注，并且引起我們大學生的不滿情緒，造成外交的兩難處境，并且對我國政府的外交決策形成壓力。除此之外我們感覺到漁民被扣，被殺事件，這些事件可能出現在東南沿海的地區，或者說東南亞的一些國家，尤其是菲律賓，南海問題和我們有領土爭端，2000年5月29號一名漁民被槍殺，所以這類事件我們感覺到今后還有可能出現。除此之外海外勞務人員，或者說中國公民在海外的人身安全，今后也可能出現在許多地區。特別被我們認為巴基斯坦等南亞，中亞，西亞地區是中國海外人員遇傷害的高危地區。所以我們感覺到涉外的危機風險離我們也是越來越近，類似六就是影響比較大的自然災害以及人為事故。除了自然災害以外，類似美加的大停電，最近希臘爆發的局部大停電，以及中國國內工廠企業，以及公共場所安全問題也沒法避免。這些事件被媒體廣泛傳播影響很大，政府一旦處理失當，或者處理滯后，就有可能危機政府的性命，影響社會的穩定。
分析了社會危機的以上六個類型以后，我們感覺到現在應該盡快思考，建立并且完善我國的危機管理體制，我們感覺到近年來我國也遭遇過不同類型的危機，但是在政府的領導之下，和有關部門的配合下，危機得到了有效的控制，但從我們所面臨的復雜形勢相比，我們應對危機意識還比較薄弱，我們感覺到以下幾個方面是應該值得我們重視。
首先不愿意提問題，危機過去被認為是一個不好的詞，各界政府部門普遍的感覺中國人，中國政府，中國的社會制度不應該是危機，危機是西方國家的專利，所以一旦事件出現以后，往往只是感到出事了，而不用危機這個詞來替代，實際上危機現象是普遍存在的，尚有國家危機，社會危機，中有企業危機，下有個人危機，任何地方都不可能避免危機，危機一詞其實是中性的。所以我們感覺到應該重視危機這個概念，第二方面，對危機的認識不足，不能從政權穩定和社會穩定的角度關注危機管理，各級部門到企業個人，我們往往看到出了事而不能把具體的事件上升到危機的高度來認識，危機管理的關鍵是要從社會和政權的穩定 來考慮事情，如果不從危機的高度來看問題，一個小問題也可能最終釀成嚴重的后果。我們分析到1973年在石油危機的背景之下，日本爆發了嚴重的手紙危機，而手紙危機沿襲到現在的短信管理，我們感覺到各地政府部門和企業都必須高度關注危機管理。第三個就是我們感到現在 我國現有管理體制沒有連成一線，協調能力比較弱，我們既沒有類似美國的，俄羅斯的這種國家的這種常設的危機處理協調機構，現有的各種機構只負責自己監管的范圍，我們從危機管理的這個角度來判斷，危機管理需要多個部門的協作，責任有大小，權限有高低，但是這些機構應該有一個強烈的協調機制。基于這些分析，我們感覺到應該在中國建立一個常設性的危機管理部門，制定權責明晰的危機反應機制，從國家安全的角度上制定長期的反危機戰略和加強技法，以加強各個地方和政府之間的協調能力，第二個建議是政府必須樹立正確的危機意識，對今后可能面臨的各種危機以及應對方式進行深入的研究。我們感到美國爆發9.11以后它之所以處理得比較及時，到位，其重要原因就是它的各個部門，各個方面都是有一套比較完整的預案。第三個建議就是修正考核體系，防止出現虛假的字眼，能否良好的處理危機事件，應該是判斷各級政府能力的關鍵標準，要在制定上，從根本上為各級政府的行為選擇，提供相應的正向機制，這樣才能夠有利于危機管理體系，或者說預警機制的正常運作。第四個建議就是開展全民的危機管理培訓，增強應對能力，我們分析到大多數的危機爭斗都會影響到社會各個領域，因而危機管理既是一向綜合性的社會管理，同時又是一項永遠和全面的社會管理，所以基于這個認識，我們感覺到必須重視危機的管理培訓，一方面應該盡快開展在公務人員當中加強對危機的應對情景訓練，同時應該展開教育，但是要避免在社會上產生不必要的事件。
《戰略與管理》雜志社主編，中國社會科學院國際危機研究中心副主任劉鵬輝博士：
就是介紹一些前線的看法，陸院長已經講得非常全了，我給陸院長做個補充吧。主要是聯系我們開這個會的主題，我的理解主要是重要的目的是借鑒交流一下發達國家的政府在危機處理方面的一些經驗和教訓，那么以便為我們國家的危機處理各種制度能有一個完善，做一些研究工作。那么就我個人來看，我們現在這個會主要是借鑒，兩個方面可能借鑒發達國家的經驗是比較現實的，一個就是在如何完善立法，這個發達國家在危機管理方面，各方面的各個門類的法律體系十分完善，很值得我們國家在完善法律的過程當中，做一些深入的研究和分析。拿美國為例，美國這方面可以說是比較超前的了，1947年專門有一個國家安全法，對國家所遇見的各種重大問題在這個國家安全法里面基本都囊括了，根據1947年的國家安全法形成了兩套管理機制，一個就是圍繞總統的，也是基于這個法律之后形成了今天的美國的總統國家安全事務特別助理制度，前兩天賴斯來訪，這個機構的設置就是根據這項法律產生的。也就是說他在危機應對方面圍繞最高元首形成了一切機制和措施，都是有法可依的。不是臨時性的，或者拍腦袋的。就是圍繞總體，那么政府行政管理部門也是依據1947年的國家安全法，最后47年組成了國家安全委員會，就是二戰一結束，美國就進行了立法，然后根據立法，就形成了兩大套的緊急狀態，或者突發事件的處理體系。那么根據國家安全委員會成立以后，進而發展又形成了叫國家緊急管理委員會，處理各種突發事件，接著9.11之后進一步完善政府的管理體制，成立了國家本土安全部。也就是在完善立法方面，發達國家確實有很多值得我們借鑒的例子。
那么接著1973年，越戰剛剛結束的時候，它又總結越戰帶來的群眾暴動，資源枯竭，環境惡劣，它又在1973年為了防止總統，或者是有關部門濫用權利，又專門又制定了叫《戰爭授權法》，那么1976年又專門制定了一個國家緊急狀態法，也就是從1947年國家安全法出臺到1976年國家緊急狀態法，美國在處理突發事件的時候，就基本上建立了比較完善的一個大的框架，這個還不算它有大量的處理緊急狀態的危機方面的一些法律條規，都是囊括在很多民法體系里面，這個也是特別值得我們國家借鑒的。它有大量的危機處理的法律法規，都是在民法里面，并不是一定是專門的有什么，比如說SARS出來之后，國務院有專門搞了一個醫療方面的管理條例，他并不是說一定要單獨某一項，洪水我就制定一個洪水的，醫療出問題我就制定醫療的，他不僅僅是這樣，它就在平時的民法完善過程當中，就把突發事件，危機處理方面大量的法規就準備做了補充了。比如說在民航法，民航運輸法等等這些里面，它都有專門的條款界定國家如何在緊急狀態下，有法可依地應對突發事件。那么整個西方國家這方面確實都是走在前面，因為英國也是盡管國家小，但是它也是，比如說美國在民航運輸法和民航法里面，都有特別明確的規定，就是國家利益在受到威脅的時候，政府有權征用和租用民航飛機，民航商船，和民航材料，并有權限制國內企業向外國出售運輸工具，通行工具，交通工具，很明確，并不是說突然遇到什么事件了，臨時用行政管理或者行政命令來處理，都是有很明確的法律條規的。英國在1939年就專門制定了一個緊急全權國防法案，就是在本世紀的前半葉，西方發達國家已經有很完善的危機方面的意識，在這個方面確實值得我們國家借鑒的地方，也就是如何在危機狀態下，或者危機狀態沒有出現的時候，完善我們國家的危機管理體系，是我們面臨的一個大課題，也是我個人覺得我們這個會，如果能在這分析拋磚引玉，提出一些有價值的一些觀點，或者是一些建議，那么的確是一個好的事情。
另外一個就是總結經驗，那么有法可依了，在有法可依的基礎上，就應該建立起比較完善的各種的危機處理的相關制度，就理論上講，我們國家這個體制，應對危機的能力是很強的，就是我們國家這個體制其實在處理突發事件效率是很高的，東方國家基本上有這個特點，對突發事件動員比較有經驗，但是我要說的就是另一個方面，那么如何在處理危機和危機的過程當中，既能夠有效地處理危機，同時又能夠保護民眾的合法權益，這是我們面臨又一個大的課題，就是我們在制度設置，在法規完善同時，如何保護公民權益呢，這不僅僅是知情權的問題，上一次國務院法制辦宋司長提出來危機的處理過程當中，公民的主要權利是知情權，那么我個人認為不僅僅是知情權，還有一個公民權利合法保護和合法補償，舉個例子比如發大水，發大水，我們一個普通的民營企業老板，可能一家四口就是一條船，幾代攥了一條船，為了堵水，把這個船給損壞了，我們根據什么樣的方法或者什么制度對他進行補償，他是對國家利益做出了貢獻，沒有一個人在國家發大水當中，跟國家的妥實不配合，沒有的。但是怎么樣對他進行補償，怎么樣保護這個合法權益，這也是我們面臨的一個重要課題，也就是我們在制度設置上，是通過保險公司，還是通過民政部門，保護民眾的利益，這個在制度設置上確實值得我們要很深入地進行研究。比如英國在馬島戰爭期間，就是有征用了民用的機構，就是民用的船員你參戰了，進入戰區你享受和士兵同等待遇，你就是士兵了，盡管你不是戰士，但是你犧牲是按照士兵的一切撫恤待遇，按照士兵走。同時給你工資，要比士兵還要高一倍，那么這個機構，你領錢的時候，是到他的專門有一個機構，軍用和民政專門成立的機構，你到這個地方去登記，這是很明確的。所以在制度設置上，如何借鑒發達國家既有效率，又有能夠保護民眾的利益，這個也是我們目前國家完善危機管理制度應該認真思索和認真研究的問題。也希望我們這個會能夠在這個方面有一些有力的經驗。
焦洪波：他講得很不錯，再次向他表示感謝。本來我們還要請 上一位國務院法制辦，法規司的副司長宋瑞霖給我們的會議做一次報告。就是危機應對方面的專家之一，他這次不能來。由于中央領導召見，他傳過來一份東西，把要點向大家說一下。
國務院法制辦公室教科文衛法規司副司長宋瑞霖：
要點有三個，第一個就是如果危機處理不當，最后有可能轉化成社會的危機，直至政府的危機，陸院長已經講了。這個問題在我們國家好象離得是比較遠，實際上也應該引起我們足夠的重視，因為國外有好多先例。因此危機應對應該從政府、社會和制度建設三個方面著手，第二個要點，就是強調制度建設的重要性，剛才劉鵬輝也講了這個。政府的信息公開化，公民知情權的保障以及危機管理的立法都是一個國家危機處理能力的集中表現。第三個要點就是處理危機的過程之中，也會遇到中西文化沖突的問題，因此需要關注國際合作以及接受國際與社會監督的過程之中的新聞發布機制。
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