劉暉

　　10月18日閉幕的中共十七屆五中全會(huì)上通過的“十二五”(2011年-2015年)規(guī)劃建議，10月27日由新華社全文發(fā)布，與此前不同的是，建議并沒有制定未來五年具體的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，而是將轉(zhuǎn)型放在首位，更加重視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、收入分配改革、健全社會(huì)保障體系等，提出了未來五年要使中國(guó)居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。

　　我們認(rèn)為，這份規(guī)劃建議意味著改革開放以來，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折期，從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從追求國(guó)民生產(chǎn)總值到增加國(guó)民收入水平。如果通讀全文，就會(huì)發(fā)現(xiàn)以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為總方向，中央政府想要在各個(gè)方面全面推進(jìn)轉(zhuǎn)型事業(yè)。我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，前提是政府要率先轉(zhuǎn)型，才會(huì)為改革的成功提供制度保障。

　　根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，物質(zhì)和人力資本的增長(zhǎng)以及技術(shù)進(jìn)步只是增長(zhǎng)的結(jié)果，而不是增長(zhǎng)的內(nèi)在源泉，更深層次的決定性因素是一國(guó)的制度。中國(guó)過去幾十年創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)奇跡，除了人口紅利因素外，根本上是政府主導(dǎo)的制度性產(chǎn)物。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的施政目標(biāo)下，地方官員的晉升主要依靠GDP增速和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為了在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，各地政府和官員就會(huì)利用手中的權(quán)力創(chuàng)造出各種以GDP為中心的制度安排。比如在“十一五”規(guī)劃時(shí)將全國(guó)年均增長(zhǎng)率預(yù)期目標(biāo)設(shè)定為7.5%，結(jié)果各省市在制定自己的規(guī)劃時(shí)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一速度，形成速度競(jìng)賽。

　　以GDP排名的激勵(lì)制度，導(dǎo)致官員為了獲得晉級(jí)以及部分官員為了在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中尋租，千方百計(jì)促進(jìn)增長(zhǎng)，出現(xiàn)各地政府無序的消極競(jìng)爭(zhēng)局面，比如為改善投資環(huán)境重復(fù)建設(shè)、優(yōu)惠政策的過度供給、地方保護(hù)主義、忽略公共品的生產(chǎn)等。在這個(gè)過程中，會(huì)產(chǎn)生對(duì)微觀主體利益的侵犯，比如住房拆遷、農(nóng)地征用等；甚至?xí)�以破壞�?guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行為代價(jià)來追求增長(zhǎng)，出現(xiàn)投資過熱等問題。

　　這種以單一的GDP和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為制度激勵(lì)的增長(zhǎng)方式，具有短期化的特征，長(zhǎng)期制造了各種負(fù)面問題，比如環(huán)境惡化、收入不平等、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、粗放式增長(zhǎng)方式難以改變等。而正是這些長(zhǎng)期積累的問題，正在阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)，并影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，目前制定出了以解決這些問題為主要任務(wù)的“十二五規(guī)劃”。我們認(rèn)為，解鈴還須系鈴人，要解決這些問題就需要政治制度的改革。

　　而這并不是簡(jiǎn)單的依靠行政職能轉(zhuǎn)變就能實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)榫唧w的職能只是手段。首先需要改變的是政治激勵(lì)制度，改變單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)績(jī)效考核，將綠色GDP、改善民生、公共服務(wù)等納入綜合性指標(biāo)體系。其次，就是約束地方政府的隨意處置權(quán)，改變?nèi)狈ΡO(jiān)督的局面，防止地方政府為了績(jī)效指標(biāo)而濫用權(quán)力，產(chǎn)生新的破壞性因素。

　　與單純的GDP數(shù)字不同，考核指標(biāo)的改進(jìn)將面臨難以量化的困境，或者不適合量化的加以量化，這樣下來，由于綜合性指標(biāo)比較復(fù)雜，地方政府在執(zhí)行的過程容易主觀判斷，既缺乏激勵(lì)效果，又容易配置扭曲。而且，由于各地的情況不同，地方政府面臨的任務(wù)和形勢(shì)也不同，對(duì)于行政權(quán)力的約束也難有統(tǒng)一的規(guī)則，根本上難以消除主觀處置的困境。因此，我們認(rèn)為唯有借助公眾的監(jiān)督與施政的公眾滿意度考核才能約束地方政府的主觀意志。如果說此前是政府主導(dǎo)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，那么，未來需要公眾全面參與公共事務(wù)，才能監(jiān)督政府落實(shí)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，防止在發(fā)展中產(chǎn)生新的負(fù)面問題。