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收入分配制度改革：6年未彌合的分歧
是僅作原則性的規定，還是明確分行業、分領域具體內容？是囊括全社會的分配改革，還是局部調整性的改革？
文/《財經國家周刊》記者 孫雷 殷俊 范若虹
中國新一輪收入分配制度改革吹響“集結號”。
4月1日，《求是》雜志發表國務院總理溫家寶長文《關于發展社會事業和改善民生的幾個問題》，文章提出：“提高城鄉居民收入和改革分配制度”，“當前，收入分配問題已經到了必須下大力氣解決的時候。”
《財經國家周刊》記者近日亦從權威人士處獲悉，國家發改委正在牽頭制定完善《關于加強收入分配調節的指導意見及實施細則》(以下簡稱“意見”)，“意見”有望年內出臺。以該“意見”內容為牽引，收入分配改革將充分融入未來的“十二五”規劃，并已被確認為“十二五”時期關鍵性任務之一。
據透露，這份“意見”醞釀6年，已經數易其稿，圍繞如何實現公平分配，對包括起點干預政策體系(競爭環境和競爭能力)、過程干預政策體系(初次分配過程)和結果干預政策體系(再分配過程)等核心制度框架皆開展了深入調研和論證。
“意見”目前主要分歧在于，方案涵蓋的方面、范圍，是僅作原則性的規定，還是明確分行業、分領域具體內容？是囊括全社會的分配改革，還是局部調整性的改革？
2010年全國兩會以來，圍繞收入分配問題，熱議之浪此起彼伏。人們關注的是，一份“意見”是否能夠包打天下，化解全部有關收入分配的大命題？
怎樣協調龐雜局面
早在2004年，有關收入分配制度改革方案的調研工作便已啟動，2006年，方案初步擬定，并一度進入征求意見階段，政府決策層也一直在推進。
解決公平問題，構成新一輪收入分配改革的核心。“更加注重社會公平是今后我國收入分配制度改革的主旋律。在當前收入差距不斷擴大的形勢下，首要的目標是努力緩解收入差距擴大的趨勢，在此基礎上，考慮逐步縮小收入差距。”國家發改委宏觀經濟研究院研究員張本波對《財經國家周刊》說。
改革的目標年份瞄準了2020年。“本輪改革沒有非常明確的時間表，但是中央提出2020年構建社會主義和諧社會，實現全面小康，在當中就隱含了國民收入分配的合理化前提。”國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇說。
十年，彈指一揮間。彼岸，是公平分配、全面小康、和諧社會的宏偉藍圖；此岸，是收入差距擴大趨勢并沒有得到真正遏制的現實。
據了解，此前醞釀的草案，涵蓋范圍很廣，但多是概括性表述。“發改委作為‘意見’的牽頭協調部門，拿出一個詳細且具有可操作性的方案很難。”有知情人士說。
“因為牽涉到各個階層，各個板塊利益的調整，怎樣兼顧社會公平正義？怎樣和擴大內需轉變經濟發展方式結合起來？這不是一個簡單的問題。各國都是這樣，不管一次、二次分配，都是利益格局的變換。”國家發改委上述負責人對《財經國家周刊》說。
這是一個牽動全局的龐雜局面：居民、企業與政府之間的利益協調；居民中，包括高中低收入人群，其中又包含有城鄉間不同人群的關系；企業包括大中小型企業，大企業中又包括國有壟斷型企業；政府方面，則又包括中央與地方間關系，不同層級地方政府間關系，不同區域地方政府間關系。
“這次改革的阻力非常復雜，這也是(‘意見’)協調這么多年的原因。”楊宜勇認為，收入分配改革這樣大的命題，顯然不能靠中央一份文件就迎刃而解，還需要多方共同努力，需要具體落實，而不是紙上談兵。
該動誰的奶酪
收入分配改革方向已明，如今推進的艱難，正源于上述諸多關系之間利益分配的難以協調，牽一發往往動全身。“意見”會將提供一整套改革思路、舉措，但改革的每一步都勢必牽涉到現有利益格局的重構，阻力無處不在。
以提高最低工資標準為例。國際上普遍統計，最低工資相當于平均工資的40%到50%，中國目前的是20%，提高最低工資標準勢在必行。
然而，這勢必意味著企業成本增加，如果增長過快、短期增幅過大，就可能影響到企業投資信心，進而影響到就業。這就又要涉及到政府部門對企業如何減稅讓利，牽涉到政府部門財政收支的結構調整。
另一個改革方向，是采用集體協商談判的方式增加工人談判能力。這無疑提供了一個勞資雙方博弈的平臺，而平臺設定合理與否，游戲規則是否公平有效，都將直接影響到談判雙方利益格局的平衡，影響到這一平臺功能的發揮，需要謹慎有序推進。
“改革的最大阻力在于富人，在于高收入群體，還有壟斷企業和一部分企業主。”楊宜勇說。
這是因為，多年來政府部門一直缺乏合理有效調節過高收入的手段，在事實上造成高收入群體相當低廉的納稅支出。而今后，隨著個人所得稅制改革、加強稅源監控和稅收征管、加強個人收入信息體系和個人信用體系建設、開征物業稅，低廉的納稅支出將成為過去。
另一方面，溫家寶總理在上述文章中明確提出，要堅決打擊取締非法收入，規范灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。
具體內容包括，堵住國企改制、土地出讓、礦產開發等領域的漏洞，深入治理商業賄賂。嚴厲打擊走私販私、偷稅漏稅、內幕交易、操縱股市、制假售假、騙貸騙匯等經濟犯罪活動，切斷違法違規收入渠道。加大黨政機關和事業單位“小金庫”治理工作力度，并向社會團體和國有企業延伸。
同時，要推進事業單位工資制度改革，清理和規范工資外的各種津貼補貼、非貨幣性福利等。加強反腐倡廉建設，深化政務公開，嚴禁國家機關和教育、衛生等事業單位以及供水、供氣、供電等企業亂收費、亂罰款、亂攤派、亂漲價，嚴厲查處官商勾結、以權謀私、權錢交易的行為。要大力加強反腐倡廉制度建設，從源頭上消除腐敗行為滋生的土壤。
所有這些，都將意味著對盤根錯節的舊有體制下灰色、黑色利益鏈的清理、切斷與消除，阻力、難度可想而知。
政府進什么退什么？
整個收入分配改革錯綜復雜的利益關系糾葛中，政府處于最核心的主導地位。而問題的復雜之處在于，政府自身同樣存在著各種利益的糾結，有時反而成為收入分配秩序失衡的一個誘因。
中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯認為，在政策層面上存在相當程度的要素配置失衡。
以地方政府為例，其目標是GDP增長、是大項目投資，過分熱衷于鼓勵資本密集型投資，為大企業提供各種優惠政策，不斷把經濟資源向強者傾斜；而相對來說，對勞動密集型小企業重視不夠。而后者恰恰是解決就業和收入的主力軍。
另一方面，正是幾十年對效率優先的強調，逐漸演變為“GDP至上”，從而形成發展的單一路徑依賴，需要慢慢剎車而不太可能一天轉變。區域發展的不平衡也讓資本獲得了多方需求帶來的主動權。
與之相伴的，還有中國現行稅制結構的不合理。多年來，以增值稅等為主體稅種的流轉稅在中國稅制結構中一直處于主導地位，是政府稅收收入的主要來源。增值稅是鏈條稅，環環緊扣，對企業產品增值部分征稅。
這意味著，產業鏈越長，產品生產得越多，政府可以從企業那里征收到的稅會越多，而不論是否產能過剩。這直接推動了地方政府想盡辦法引進大項目、尤其是重化工類產業鏈條很長的項目的積極性。
“我們的基本制度還沒有從創造GDP轉到讓老百姓更加富裕的軌道上來。”教授鄭功成說。
從財政支出看，政府財政收入占到GDP的25%，但是財政支出用于民生部分仍然嚴重不足，大量資金用來進行投資，加大了收入分配的結構問題。
“現在談基礎設施，都只知道經濟性基礎設施，就是‘鐵公基’，而不重視社會性基礎設施，比如公共衛生、教育、社會服務。”浙江大學公共管理學院院長姚先國說，“而后者才是真正改善民生的。”
對社會性基礎設施的投入，短期看能直接促進就業，其就業效果要遠遠高于‘鐵公基’，中期看這些基礎設施如果向低收入人群傾斜，起到了矯正收入差距的作用，長期看則能提高整個社會的人力資本。但后者相較于“鐵公基”來說，對GDP和稅收的拉動大為遜色。
對于中國政府而言，政府公共資源的再分配有相當大的調整空間。比如，社會保障在福利國家要占到財政的50%左右，在新興工業化國家也起碼要三分之一以上，中國為12%多，這個空間還很大。
在鄭功成看來，財政支出方面的改革必須要“增量”與“存量”同時發力，一定要減少經濟建設的直接投入，這方面投入應主要依靠市場的投資和融資；緩建部分公共設施；壓縮行政成本；民生由政府來承擔責任。“政府控制的財政資源的結構調整應該更多地惠及民生，實現普惠，這是擺在最優先考慮的位置。”他說。
而實現這一改革的最大阻力仍然是原有利益分配格局的調整，是對一個系統，一個部門甚至一個地區所有人利益的重新調整，這同樣存在著路徑的慣性依賴。與此同時，政府間財政關系的調整、部門利益的消除，都將面臨著重重阻力。
“公共權力控制公共資源，一定要謀取公共福利。這是政府合法性的問題。掌握的是公共權力，掌控的是公共資源，理所當然要謀取公共福利。”鄭功成說。
而更加現實的問題是，沒有足夠堅強的意志決心、高超的政治智慧、一整套行之有效的手段，這艘改革之船將無法順利到達彼岸。
2009年開步走
“意見”出臺腳步聲悄然臨近。“有望于年內出臺，將涉及收入分配改革的諸多方面和層次。”楊宜勇日前在接受《財經國家周刊》專訪時透露。
國家發改委一位相關負責人對此則略顯謹慎。該負責人告訴本刊記者，有關部門正在努力加快推進這件事情，但因為牽涉到“十二五”規劃等方面問題，各個相關部委溝通協調也需要時間，目前還沒有非常具體明確的出臺時間表。
據了解，上述有關工作已部分展開。比如國資委正在研究央企高管薪酬制度；人社部也正在研究分別針對機關、事業單位和企業出臺具體的工資收入分配改革措施，將研究出臺國有企業工資總額管理辦法以及工資法。
在教授鄭功成看來，經過三十年鼓勵一部分人先富起來的歷程，現在確實到了必須把“合理地分配財富”置于跟“盡可能地創造和增加財富”并重的位置上來考慮，才有利于財富的繼續增長和長期積累。
他曾建議中央政府，十二五規劃應該將“通過收入分配改革和收入分配政策的調整，盡可能縮小財富分配的不公，消除社會分配里的失范現象”納入其中。“應作為極其重要甚至是頭等任務，至少是跟創造財富同等重要的任務。”從本刊最新得到的信息來看，這一建議顯然已經得到了中央政府的重視和認可。
2009年是國民收入分配改革具有轉折性意義的一年。相對于8.7%的GDP、9.5%的財政收入增速，政府用于民生的投入增長32%以上，其中用于社會保障方面的資金增長16.6%。
“政府的真金白銀拿出來了，并且正在沿著制度化的方向邁進，這是一條不可逆轉之路。”鄭功成對《財經國家周刊》說，這個制度形成以后，會對政府形成強有力的約束，將來要把公共資源越來越多地用到民生，還會對地方政府形成一種強勢牽引。
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