天津：宅基地換房換來了什么
對宅基地換房存在不同理解的背后，是農民與地方政府之間，就農村集體建設用地及其增值收益分配權的微弱博弈
本刊記者／楊正蓮(發自天津)
66歲的農民賈秋發站在“最后的”自家小院里乘涼。他帶著復雜的心情，享受著晚風拂過小院花樹的一刻。他知道，以后在自家院子里乘涼，將永遠成為刻在心頭的回憶。2005年以來，包括賈秋發所在的天津市東麗區華明鎮貫莊村在內的天津市272個村莊，正在以“宅基地換房”的名義消失。
貫莊村所在的華明鎮，從2005年開始，成為天津“宅基地換房”的首批試點鎮。而農民賈秋發在6年之前已經失去了耕地，現在，他又面臨著失去居住在這所華北農村典型農家小院中的權利。
這些農民繼失去土地以來，正面臨著一場改變既有生活方式的變革。試圖以“宅基地換房”“推進農村城市化”的天津市，目前正在進行一項自上而下的“農地流轉改革”。
隨著天津濱海新區納入國家總體戰略發展布局，天津正欲借勢成為帶動區域經濟發展的強大引擎，而農村土地財富的釋放，則是其中的關鍵一環。
18億畝耕地紅線不能碰觸，農村宅基地就成了天津這一輪土地流轉的核心內容。此間，國土資源部發文要求，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成“建新拆舊”項目區，通過“建新拆舊”和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國土資源部批準成為第一批試點，“宅基地換房”項目由此獲得政策支持。
但以農民身份和農居生活方式生存了大半生的賈秋發們，則對這種徹底改變生活的“改革”產生了抗拒情緒。
2008年5月開始，華明鎮貫莊村866戶、3368名村民委托了北京市農權律師事務所，欲起訴貫莊村委會、華明鎮政府和東麗區政府；提起同類訴訟的還有華明鎮的赤土村。到目前為止，天津市各級法院尚未受理此案。
“目前這項探索是否可以在大城市郊區和經濟發達地區推廣，還需要通過實踐來檢驗。” 2005年11月份，國家發改委小城鎮改革發展中心在調研報告中建議，“天津的這項試驗在本地全面推開，也需慎重。”
縮水的村落
賈秋發所在的貫莊村，有著六百多年的歷史，緊鄰天津空港開發區，近年土地價格不斷上漲，其周邊的土地掛牌出讓價格最高已達每畝三四百萬元。貫莊村所在的華明鎮，則因為地理位置優越而被列入第一批“宅基地換房”試點。
根據天津市發改委的說法，以“宅基地換房”，就是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自愿的原則，農民以其宅基地(村莊建設用地)，按照規定的置換標準換取小城鎮中的一套住宅，遷入新建小城鎮居住，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現耕地總量不變、質量不減、占補平衡。
分歧由此產生。賈秋發認為，真正的“宅基地換房”就是，用自家165平方米的小院對等換來華明示范鎮165平方米的樓房——這是當地在唐山大地震后恢復重建時統一規劃的標準戶型，基本家家如此。
然而，現行“規定的置換標準”卻是，主房可以一比一對換，附房則是兩平米換一平米，院落空地不算。
“這樣一戶平均才有75平方米的有效置換面積。”賈秋發說，貫莊村共有宅基地2142畝，1910戶，平均每戶749平米(含村辦企業、道路、辦公樓等公共建設用地)，“即使按照宅基地換房通常的做法，政府、開發商和村民各占三分之一來計算，每戶實際也應該得到249.3平米。”
實踐中，戶均75平米，僅為原村落建設用地戶均749平米的十分之一。從市場估價來看，75平米的樓房按照每平米4000元的均價，價值總額近30萬元；而749平方米的宅基地，折合1.12畝，貫莊周邊的土地掛牌出讓價格為300萬到400萬，農民自己將一畝宅基地出售給市場，至少將獲得300萬收益，是宅基地換房收益的10倍。
“明明就是以房換房，哪里是以宅基地換房？”66歲的賈秋發，此前在天津市東麗區華明鎮貫莊村當了42年的會計，就在2007年“宅基地換房”正式波及到貫莊村之前，他還掌管著全村的水電費。如今，守著已經被拆得支離破碎的村莊，他怎么也算不清楚，貫莊代代相傳的村落，怎么轉眼就縮水了90%，“若是以房換房，那我們的宅基地哪里去了？”
“如果真是按照宅基地實際面積一比一換房，我愿意搬遷。”賈秋發指著村口殘存的路面上留守村民為阻擋挖掘機進入而自發設置的路障告訴《中國新聞周刊》，他認為政策本身沒錯，只是在執行過程中出了問題。
“實際戶均有效置換面積只有75平米，按照規定的人均30平米的標準，一個三口之家要補足到90平米，其中就有15平米需要按照600元每平米的價格購買；而要再享受每戶8平米的優惠價購買，則一套98平米的房子還需要另外花2.5萬元，這還不算裝修費；如果想住更大的面積，則要按照每平方米4000元～5000元的市場價購買了。”賈秋發說，很多人沒錢搬家，即使勉強搬了家，生活也沒有著落。
“不管是以房換房也好，以宅基地換房也好，在這個過程中，政府確實是存在補償不足的問題。” 南開大學經濟研究所副所長謝思全受天津市發改委委托，對“宅基地換房”進行經濟學分析，她告訴《中國新聞周刊》：“政府提供公共物品參與城市化進程，進而獲取收益是可以的，但是政府往往拿多了。”
在謝思全看來，城鄉土地中的政府強制征收的法律，以及城市規劃和公共服務都是政府為了獲取收益而進行的設租行為。“政府應該拿多少呢，這就有多重因素，目前還沒有一個具體的標準來衡量政府參與城市化的空間應該有多大。”謝思全認為，現實中可以成交為定，而天津市提出的“安居、樂業、有保障”也是一個最基本的標準，“我們可以拿這個標準去衡量，沒有做到就要求政府改進。”
政府的土地賬
對宅基地換房存在不同理解的背后，是農民與地方政府之間，就農村集體建設用地及其增值收益分配權的博弈。奧秘則在于，政府試圖通過土地增值收益平衡建設資金。
公開資料顯示，“土地和資金缺口”為天津市“宅基地換房”的必要性提供依據。不過，《中國新聞周刊》記者接觸到天津方面的政府和學界，尚沒有人能對土地和資金缺口到底有多大給出答案。
南開大學法學院教授萬國華是天津市發改委委托的“宅基地換房”合法性課題組的帶頭人，他在為“宅基地換房”所作的一篇法律研究報告中指出，村民與村集體簽訂換房協議，村集體與政府簽訂換房協議，這一過程把集體用地實際轉化為國有用地。隨后，政府擁有了土地出讓、土地劃撥的權力，而開發商跟政府簽訂總體協議并出資，“前提是，村民必須自愿放棄宅基地。”萬國華告訴《中國新聞周刊》。
政府并不認為自己能夠從中獲利。“運作結果應該是農民不掏錢、政府不出資，實現項目自我的資金和土地平衡。”原天津市東麗區華明鎮，為適應新城鎮發展現在已經改為華明街道，其黨委書記張長河告訴《中國新聞周刊》，華明示范鎮項目開展得最早、規模最大，而且運作比較成功，天津已經因此把宅基地換房模式叫做“華明模式”。
具體做法是，華明鎮12個村共占有宅基地12071畝，新建小城鎮用于農民住宅建設和建設服務設施用地僅占3476畝，可騰出建設用地8595畝，“其中約有4000畝搞產業發展，另外的4000多畝通過掛牌出讓，土地增值收益將用于農民還遷住房及社區整體配套設施建設。”張長河說。
《中國新聞周刊》記者試圖弄清楚，這些產業發展和土地增值收益到底會有多大規模，政府需要為宅基地換房及后續配套服務付出多大的成本，但是天津方面的政府和學界尚沒有人提供這方面的預算數據。
華明街道黨委書記張長河目前能夠肯定的是：“土地增值收益應該是資金平衡有余，原來規劃的時候是投資37個億，回收38個億，現在看來投資已經不止37個億，回收也不止38個億。”
“華明模式”正在天津廣泛被復制。2009年4月13日，天津市政府新批復了第三批12個示范小城鎮。至此，天津市已經有272個村莊以“宅基地換房”的形式消失，預期將節約土地4540公頃，相當于原來272個村莊占地面積的2/3。
“在不增加農民負擔和不減少耕地的基礎上，實現人口向城鎮集中、工業向小區集中、耕地向種田大戶集中，農民由一產向二產、三產業轉移。”項目具體負責人、天津市發改委區縣處處長郝玉興如此概括272個村莊、42.5萬農民的最終流向。
各地政府聞風而動，紛紛奔赴天津觀摩取經，“我們的接待任務太重了”。張長河忍不住感嘆，“關鍵是要實現資金和土地的平衡，因此區位選擇和當地的經濟條件、就業結構和收入水平等都非常重要。”
“我們想弄回土地使用權”
“華明老百姓是沾光的，沒有這個試點不可能不花錢給你建房，政府不投資但是少收入。”張長河說，華明鎮戶均宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮置換一套80平米的住宅，價值超過30萬元，“農民高興啊，家庭財產一下就增加20多萬元。”
赤土村的魏澤華并不買賬：“沒了土地，我們的子孫后代怎么辦？”潛臺詞則是，土地比房屋值錢。置身于遍布殘垣斷壁的村莊，56歲的魏澤華茫然不知所措，“你看這里像不像剛剛發生過地震？”
魏澤華的擔憂，部分源于6年前失去耕地的教訓。2003年以來，天津市東麗區以土地整合的方式拿走了部分村莊的土地，赤土村也因此失去了全部土地5萬畝，換來的只是人均10萬元的受益款，當年的補償標準為每畝地平均2萬元，“我們以為整合就是把土地集中在一起管理，整合以后還是咱自己的土地，哪里知道是以整合的名義變相賣地！”
回憶起當年不小心失去的耕地，魏澤華還心有余悸：“一畝地只得到2萬塊錢的補償，我們的子孫后代卻再也沒有土地了。” 據不完全統計，近十年來，東麗區農民以各種形式失去的土地近20萬畝。
這次，擺在魏澤華和賈秋發他們面前的則是，放棄宅基地搬遷上樓。此前，宅基地在現實中被農民視為家產，并代代相傳。
魏澤華還不敢設想，自己何時能夠直接參與宅基地流轉，進而獲得土地增值收益，但是廉價放棄耕地的教訓已經使她和鄉親們開始意識到，不能再輕易放棄自己棲身的宅基地了，“我們想弄回土地使用權”。
對于政府許諾的諸如“薪金、租金、股金、保障金”等給予失地農民的補償，魏澤華也不再抱有太大的期望，已經56歲的她現在覺得，還是守著土地才能對得起已經6歲大的孫女——更何況，每個人能夠具體受益多少還是一筆糊涂賬！
天津市發改委區縣處副處長趙志華承認，農民集中居住之后，集體經濟組織的資產以及土地增值收益怎么分配、農民如何入股等尚無具體辦法，“我們從2005年11月份就開始研究這些了，將來應該也是在鎮的這個層面上去運作，比如可以對集體經濟產權制度進行社區股份合作制改革。”她告訴《中國新聞周刊》。
以華明鎮為例，日前建設完工的宅基地復墾項目占地2000畝，年收入可達4765萬元，其中每畝土地毛收入2.2萬元——6年前，東麗區部分農民以平均每畝2萬元的價格失去了土地，并因此無緣分享后續土地增值收益；2006年，東麗區政府在軍糧城鎮永興村、東村、大安村和無瑕街西窯村的征地價格仍然是2萬元/畝；即使到了2009年，東麗區依然有土地以5.7萬元/畝的價格被征用。
這一次，搬遷上樓的農民如何參與類似復墾項目的收益分配仍不明朗。天津市東麗區華明街道辦事處農辦主任李健生告訴《中國新聞周刊》：“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司。”
為此，華明街道專門成立了天津市濱海華明農業有限公司，新任董事長張國強也還不確定公司未來將以何種方式具體運作，至于農民個人如何參與收益分配更是無人知曉。
賈秋發就想知道，2003年天津空港物流加工區征收貫莊村土地的28.3億元，為什么村民只收到了7億元，“其余的21億多根本沒見著，去向哪里？”
“并不意味著農民簽字了就滿意了”
開著小面包載客的馬云峰是一個月前才搬進華明示范鎮的。這個被習慣稱作華明家園的地方，與空港物流加工區僅隔著一條馬路，其中包括計劃容納4.5萬人的華明示范鎮，“已經有4萬多人了，入住率超過90%。”張長河告訴《中國新聞周刊》。
南開大學經濟學教授謝思全認為，在以市場機制為基礎的協調和博弈中，入住率也能說明利益主體對于收益分配是否達成共識。
現實中，華明示范鎮的入住率卻是多重因素綜合作用的結果。
“親戚鄰居都走了，村子拆得七零八落，道路坑坑洼洼，一到晚上連路燈都沒有，不搬不行啊！”48歲的馬云峰至今仍不習慣在新樓房的生活，偶爾還會載著像賈秋發這樣的本村鄰居出入支離破碎的貫莊，“搬家后晚上總是睡不踏實”。
“我們充分尊重農民意愿，不強迫搬家，也不讓一戶想搬的搬不起。”華明街道黨委書記張長河說，目前還有4千多人沒搬進來，“可以原地一直住下去，但是一旦土地被征收征用，那就得強制拆遷。”
賈秋發對此并不感到意外。天津市規定，宅基地換房堅持農民自愿，農民需要自己寫申請，同意宅基地換房；然后村集體召開表決會議，然后召開村民大會公決，公證處公證。“貫莊村沒有開過會”，賈秋發說。
赤土村同樣沒有開會，該村書記魏宗華以工作做得不好為由，拒絕接受采訪。
《中國新聞周刊》獲得的資料顯示，華明街道辦事處2008年曾經先后多次專門出臺文件敦促搬遷，并對沒有在限定日期內按照要求選房的相關人員，處以停職停薪、停止工作等處罰措施。在2008年5月4日的文件中，華明街道要求街村企業領導干部、中層干部和黨員，以及各村工作人員要在換房搬遷工作中起模范帶頭作用。
2008年8月16日，華明街道委員會發布專門針對貫莊的拆遷文件，這份《關于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業負責人等從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發獎金及相應福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。
一個星期之后，華明街道轄區內的天津市國際溫泉高爾夫俱樂部有42名職工受到停職處理，房信房產物業也有29人被停職。賈秋發的兒子賈月朋，也因此失去了做物業保安的工作。
在賈秋發看來，這些似乎都已經不重要了。他很清楚，從一開始，他和天津市272個村莊的42.5萬農民一起，實際上就幾乎沒有討價還價的權力，而他們的集中居住將會節約土地4540公頃——這是各級政府高度重視并強勢推進的必然結果。
“天津模式的這種自上而下推動，農民的參與程度應該是政府推進城市化這個公共物品的一個重要參數，但是我們列入制度，比如要求每個人簽字村委會同意，現在看起來還不夠，制度保障了，但是并不意味著農民簽字了就滿意了。”謝思華告訴《中國新聞周刊》，從中長期來看，還要看城市化中農民能否獲得收益。 ★
《土地管理法》修改，農民需要發言權
本刊記者 ／楊正蓮
“聽說有一個農村集體建設用地流轉辦法要出臺，這個能夠規范宅基地換房，是不是？” 走在貫莊已經支離破碎的村莊里，賈秋發忍不住回頭問。
在賈秋發樸素的思想里，只要是合法的就是合理的。他們不曾留意，作為涉及到所有人利益的《土地管理法》，還正在修訂當中。
《土地管理法》的修訂，主要是為了緩解類似于貫莊以及東麗區的征地而引起的各種矛盾。據《中國新聞周刊》了解，這次修訂的重點包括農村集體建設用地流轉、征地制度改革、土地出讓收益分成改革和土地審批制度改革等四大問題。每一個問題都和賈秋發們密切相關。而這些問題，也是賈秋發多年來拖著不夠利索的左腿奔波于天津和北京各級政府之間，“上下求索”的理由。
賈秋發不知道，這一次的法律修改能夠在多大程度上保護像他這樣的農民利益，他當然也沒有想過，是不是可以通過什么途徑把自己的利益訴求反映到法律修改當中。他和其他廣大農民一樣，習慣了依賴政府。
這不能怪賈秋發——中國的法律制定和修改慣例，尚沒有給過農民賈秋發們這樣的機會。顯然這一次也不例外。
《中國新聞周刊》記者長期跟蹤采訪發現，本次《土地管理法》的修改，很大程度上依然不能擺脫“部門立法”的窠臼，各利益相關方也缺乏平等博弈的機會。
利益主體缺席
3月下旬，關于《土地管理法》修訂草案正在各個地方國土資源部門征求意見的消息見諸報端。涉及農地流轉、農民利益保護的內容成為各方關注的焦點。
《中國新聞周刊》記者為此持續聯系相關研究機構和高校中長期關注農村和土地問題的學者，試圖了解法律修改過程中的具體情況。但采訪卻最終發現：數位在農村和土地問題上頗有見地的專家和學者均表示，自己并沒有參與修改，也沒有被邀請征求意見。
《中國新聞周刊》獲得的一份內部材料顯示，國土資源部早在2003年就正式啟動了《土地管理法》的修訂工作。彼時，國土資源部還專門為此成立了以分管副部長為組長的修訂工作領導小組，由國土資源部內有關司局和事業單位領導和處長參加的起草小組。起草小組委托部分地方政府起草了地方建議稿。在這些研究的基礎上，開展起草工作。形成初稿后，起草小組先后赴成都、深圳、杭州等地開展調研和座談，并聽取地方意見。隨后，主要開始在國土資源系統內征求意見。
一位長期關注土地問題的專家認為，《土地管理法》涉及到所有人的利益，其修訂過程應該向全社會公開，“首先應該在國土資源系統內部的專家層面公開，而不僅僅是面向管理層公開，要讓專家來參與修改，完了以后，再向社會公開。”
“他們可能也請了一些專家，但這是一種非正常化的操作。”一位接近國土資源部的學者告訴《中國新聞周刊》，“這些專家可能只是在一個非常有限的層面上參與。真正的專家參與應該是來自于各個方面能夠代表各個方面的利益，而不僅僅是去幫忙寫法律。”這位不愿意透露姓名的學者同時表示，他所在的單位去年曾經提出過一些修改意見，但“實際上就是一些基礎工作”。
也有多位學者表示，曾經收到過“征求意見稿”，但是多數人表示：“沒用，很失望，沒有提交意見。”一位長期研究土地所有權制度方面的學者認為：“征求意見的方式沒有形成一個正常的、平等的對話機制。”
據悉，《土地管理法修訂草案》經過國土系統內部的幾輪征詢意見之后，已經于4月29日在北京召開論證會。該會議由國土資源部領導主持，全國人大專門委員會、國務院法制辦、有關研究單位和高等院校等單位的專家、學者應邀出席。
“與會專家、學者認為，國土資源部關于《土地管理法》修改的思路清晰，主線明確，基本框架比較合理，并進一步就明確征地范圍、集體建設用地流轉、維護農民土地權益等內容展開討論，提出了有價值的建議和意見。”《中國國土資源報》如此評價這次論證會。
《中國新聞周刊》先后采訪農業部、住房和城鄉建設部、全國工商聯房地產商會，以及房地產開發商等利益相關方均表示，自己所在的單位沒有參與其中。
“強化行政管理”
利益主體在立法環節缺位的結果，就是民眾在具體工作中的參與性難得保障，相對被動。
“政府部門的管理權力太多。在土地交易、土地儲備等環節，民眾參與性差。”一位了解《土地管理法》修訂內容的學者認為，由土地管理部門主導而缺乏利益主體參與的法律修改，導致的結果就是更加強化了行政管理，而忽視了法律的公平性。
前述接近國土資源部的學者告訴《中國新聞周刊》，“這些東西必須靠專家去做，專家是中立的，他會考慮整體的利益。但是，我們的立法沒有這么去做，即使是在國土資源系統內部也只是一少部分人在做。”
國土資源部法律中心顧問楊重光認為，《土地管理法》要適應市場經濟的要求，要建立在改革的基礎上去修改。
楊重光是《中國新聞周刊》記者接觸到的、為數不多的對于《土地管理法征求意見稿》認真審閱，并逐條批注的學者之一。他指著批注得密密麻麻的《征求意見稿》告訴《中國新聞周刊》，現有的法律并沒有得到很好的修改，“大家都不滿意還不如不修改，要修改就要有所突破。”
楊重光所說的突破包括，從根本上界定現有的土地基本制度，“所有制的劃分是不科學的，為什么說城市是國家的？農村是集體的？在計劃經濟時代，城市、企業和所有的組織機構都是國家的，因此認為這些單位和人所使用土地的也是國家的，這是用使用權來決定所有權，在計劃經濟時代這是行得通的。可是20多年來城市范圍不斷擴大，農民變市民，怎么區分農村和城市？目前還是行政手段。這就陷入了一個上層建筑決定經濟基礎的悖謬。”
“歸國家所有的土地，從理論上講，農民應該也有份。國家和農村集體所有權在權利上是平等的，因此農民享有的權利應該更多，但實際上農民明顯處于不平等地位。”楊重光告訴《中國新聞周刊》，“城市用地和農村用地在權利上也應該是平等的，城市用地不能成為國家用地的代名詞，城市用地不等于國家用地。”
楊重光進而認為，土地維系著老百姓的切身利益，而《土地管理法》包含了利益、利害關系，“財產不清楚、利益不清楚，就不可能公平。”
中國政法大學民商法教授李顯冬接受《中國新聞周刊》采訪時表示，為避免“社會利益部門化、部門利益集團化、集團利益法制化”，就必須要公開公正，“在起草階段可以行政委托是無可厚非的，但是最后的制定階段一定要讓全國人民參與，使之擺脫部門利益的束縛。” ★
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