建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

http://www.sina.com.cn 2009年03月04日 17:20 《中國金融》

　　記者：文件要求，“要穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，這一改革的主要內(nèi)容是什么？

　　唐仁�。狐h的十七屆三中全會《決定》指明了穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本方向，要求現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，家庭經(jīng)營向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系轉(zhuǎn)變。當前，全國農(nóng)村土地承包關(guān)系總體上是穩(wěn)定的，但也有一些不穩(wěn)定因素。有的地方隨意收回、調(diào)整農(nóng)戶承包地，個別地方還存在盲目集中土地、強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地等現(xiàn)象，還有的地方事實上在鼓勵大型工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大規(guī)模、長時間租賃農(nóng)戶承包地，有的甚至違法擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途。這些問題干擾了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。為貫徹落實《決定》精神，切實穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，今年中央一號文件在兩個方面作出了部署和安排。

　　一方面，要求盡快把農(nóng)民土地承包權(quán)益具體化、法制化。明晰土地承包經(jīng)營權(quán)是解決農(nóng)村土地糾紛問題的基礎(chǔ)性工作，是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，是落實穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度政策的重要舉措。文件主要提出了三點具體要求：一是抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，從制度上保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)；二是認真做好集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，根據(jù)具體情況把土地所有權(quán)明確到村組；三是穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作，把這項權(quán)力真正落實到農(nóng)戶、落實到地塊。文件特別強調(diào)，嚴禁借機調(diào)整土地承包關(guān)系、侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)益，堅決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的各種行為。

　　另一方面，要求健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)所承包土地的政策由來已久，這在1984年的中央一號文件就已經(jīng)明確過了。從那時起，中央就一直講，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導和鼓勵農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。十七屆三中全會《決定》根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，進一步明確在依法自愿有償?shù)脑瓌t下，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，并規(guī)定了“三個不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。今年的一號文件再次重申“三個不得”的規(guī)定，并針對一些地方為擴大規(guī)模依靠行政力量強行推動流轉(zhuǎn)，一些地方出現(xiàn)工商企業(yè)直接進入農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)市場侵害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象，特別強調(diào)了土地流轉(zhuǎn)必須切實尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位。就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)流不流轉(zhuǎn)、采取什么方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價格怎么確定，都要由農(nóng)戶自己說了算，任何組織和個人都不能把自己的意愿強加給農(nóng)民。同時，針對土地流轉(zhuǎn)管理跟不上、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)信息不暢通、中介服務不健全的現(xiàn)實情況，文件還要求加強對流轉(zhuǎn)的管理和服務。當前，一些地方以土地承包管理機構(gòu)為依托，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務中心，在村組設(shè)立服務站，收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋，開展土地流轉(zhuǎn)申請委托、供求登記、價格評估、合同簽訂、檔案管理、糾紛調(diào)解、法規(guī)咨詢等指導和服務工作，很受農(nóng)民歡迎。文件對這些做法和經(jīng)驗作了充分肯定，鼓勵有條件的地方發(fā)展這樣的服務組織，維護市場秩序，提高流轉(zhuǎn)效率，更好地保障農(nóng)民利益。

　　記者：農(nóng)村資金緊缺、信貸困難，是農(nóng)村改革發(fā)展的突出制約，今年一號文件對破解這一難題提出了一系列政策要求，請您介紹一下這方面的情況。

　　唐仁�。航鼛啄�，我國農(nóng)村金融改革取得了積極進展，對推進新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)村金融供給不足，農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的問題依然突出，農(nóng)村基層和廣大農(nóng)民反映比較強烈。中央對此高度重視，黨的十七屆三中全會《決定》對建立“現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”作出了專門部署。我理解這里提的“現(xiàn)代農(nóng)村金融”，指的是符合現(xiàn)代農(nóng)村特點的金融，是能解決農(nóng)村融資困難的金融，而不是一味追求“手段先進”、“設(shè)施洋氣”的金融。實際上，現(xiàn)代金融是適應工商產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展興起的，很大程度上與農(nóng)村金融需求對接不上。現(xiàn)在直接為農(nóng)服務的金融組織，農(nóng)業(yè)銀行也好，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社也好，都是按照大金融、正規(guī)金融、城市金融的運營模式在辦，比如要求有足額抵押擔保以保障資金安全等，而農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)一般都沒什么貸款擔保物，并且需求急、額度小、季節(jié)性強。這就造成了我們許多農(nóng)村金融機構(gòu)吸收存款是有效率的，而投放信貸就比較困難，農(nóng)村資金大量外流，越是工商業(yè)不發(fā)達的地方外流得越多。如何把現(xiàn)代金融的風險控制機制與農(nóng)村傳統(tǒng)信用資源對接起來，一直是農(nóng)村金融機制創(chuàng)新的難題。針對這種情況，今年中央一號文件，貫徹十七屆三中全會精神，從明確義務、增強激勵、放寬準入、創(chuàng)新機制等方面提出了具體要求。

　　明確義務，就是縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)新吸收的存款主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款。支持“三農(nóng)”發(fā)展是全社會的共同責任，在縣域內(nèi)“有腿”的金融機構(gòu)，支持當?shù)匕l(fā)展更是義不容辭的責任。南美國家智利，對其國內(nèi)所有銀行都有此要求，對國有銀行、涉農(nóng)銀行貸款投放要求高一些，而對不涉農(nóng)銀行、私有銀行相應要求低一些。美國1977年就實行了《社區(qū)再投資法》，規(guī)定了金融機構(gòu)承擔其吸收存款所在社區(qū)信貸和服務的義務，并作為政府監(jiān)管考核的重要內(nèi)容。泰國明確規(guī)定商業(yè)銀行每年新增貸款用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的項目不少于10%～15%，印度也有類似的規(guī)定和做法。中央1號文件已連續(xù)多次提出縣域內(nèi)金融機構(gòu)要承擔支持當?shù)匕l(fā)展的義務，今年明確要抓緊制定實施辦法，建立獨立考核機制，確保把這一政策要求落到實處。

　　增強激勵，就是對金融機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務給予政策優(yōu)惠，讓金融機構(gòu)到農(nóng)村放貸不吃虧。農(nóng)村金融面對千家萬戶和中小企業(yè)，經(jīng)營成本較高，而且受農(nóng)業(yè)特點影響，不僅面臨市場風險也存在自然風險。如果沒有一定的優(yōu)惠措施，一般金融機構(gòu)服務“三農(nóng)”的積極性、主動性就會大打折扣。鼓勵金融機構(gòu)為農(nóng)服務不能僅靠號召、不能只憑覺悟，需要有實實在在的激勵措施。因此，今年一號文件對出臺涉農(nóng)貸款定向稅收減免和費用補貼、政策性金融對農(nóng)業(yè)中長期信貸支持的具體辦法提出了要求，明確了放寬金融機構(gòu)對涉農(nóng)貸款的呆賬核銷條件。

　　放寬準入，就是鼓勵發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)和以服務農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行，大力發(fā)展小額信貸、微型金融服務，開展農(nóng)業(yè)合作社信用合作試點，通過增加小微型農(nóng)村金融組織和機構(gòu)，增強農(nóng)村金融市場的競爭性，更好地滿足農(nóng)民的信貸需求。這種社區(qū)性農(nóng)村金融組織，由于經(jīng)營范圍上的地域限制，天然地與服務“三農(nóng)”聯(lián)在一起，可保證為農(nóng)服務方向。同時，地域性金融組織與農(nóng)民距離近、了解深，也便于把農(nóng)村熟識信用關(guān)系轉(zhuǎn)化為信貸風險控制機制。2006年底銀監(jiān)會開始試點的3類新型農(nóng)村金融組織，以及前期人民銀行試點的小額貸款公司等，是我們在農(nóng)村非正規(guī)金融組織發(fā)育方面邁出的重要一步，也是實現(xiàn)農(nóng)村金融供給與金融需求對接的有效方式，發(fā)展的方向是正確的。但這中間有兩個問題需要解決：一是農(nóng)村金融業(yè)務點多、面廣，經(jīng)營成本高，因此國家在財稅政策上要給予優(yōu)惠，這是實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。二是農(nóng)村金融監(jiān)管要符合其特點，不能按照大城市、大銀行的監(jiān)管辦法，政策上要有扶持“草根金融”發(fā)展的靈活性。

　　創(chuàng)新機制，就是在完善農(nóng)村金融運行管理機制的同時，重點創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔保機制。我國目前農(nóng)村土地、宅基地都不能抵押，農(nóng)民沒有值錢的東西抵押擔保，這是農(nóng)村信貸困難的突出矛盾。擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，健全農(nóng)村信貸擔保機制，是農(nóng)村金融體制創(chuàng)新的一大焦點。今年一號文件提出，依法開展權(quán)屬清晰、風險可控的大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、四荒地使用權(quán)等抵押貸款和應收賬款、倉單、可轉(zhuǎn)讓股權(quán)、專利權(quán)、注冊商標專用權(quán)等權(quán)利質(zhì)押貸款，探索建立農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村信貸相結(jié)合的銀保互動機制，對加快破解農(nóng)村信貸擔保難題無疑將產(chǎn)生重大推動作用。此外，像規(guī)定縣域內(nèi)銀行金融業(yè)機構(gòu)新吸收的存款主要用于當?shù)氐日咭�，在�?zhí)行中，當然會遇到很多操作性、技術(shù)性難題，但我認為只要想辦法，創(chuàng)新體制機制，這些難題總是能夠解決的，當前有關(guān)部門也正在積極籌劃與推進之中。

　　需要指出的是，我們也要注意防止將農(nóng)村金融功能無限擴大化的傾向，不能認為農(nóng)村哪個地方一缺資金，金融都要跟上，因為有許多事情不是金融能解決的。農(nóng)村不少地區(qū)、行業(yè)包括農(nóng)戶生產(chǎn)是不具備增值、生息能力的，單純用金融機制來解決問題是不行的，真正需要的可能是財政的直接投入、農(nóng)村社會保障體系的完善等等。當然，這也不能成為一些地方弱化農(nóng)村金融甚至放棄金融支農(nóng)的理由。