轄區財政責任制是改革方向

　　《21世紀》：現行“層級財政”弊端何在？

　　劉尚希：層級財政的特點就是一級政府一級財政，財源、財權等都要講層級。

　　那么，每一級政府都容易形成最大程度關心本級財政狀況的趨向，而其所轄的下一級財政日子好過不好過，對他來說就不是最重要的問題了。

　　在下級服從上級的現行體制下，上級政府有兩個辦法可以保證自己的穩定財源。一方面，上級政府可以通過大力發展本級財源，發展經濟的辦法獲得收入。而更有效的辦法，就是調整所轄各層級收入的劃分，使本級獲得更多財力。

　　這樣一來，越往上一級這種權力就越大，日子就越好過；越往下權力越小，討價還價余地越小，日子就越難過。這就是層級財政帶來的問題。

　　而且，層級財政的這種要求，是以假設每一層級政府都具有相同職能為前提的。但實際上從中央到鄉鎮，每一級政府的職能并不一定完全相同。比如有些縣鄉，本身并不適合發展，沒有條件發展，甚至按照主體功能區建設的要求，要被限制發展，甚至禁止開發。

　　所以，按照層級來理解財政體制、政府間財政關系，有一定偏差。不能強調每一級政府都各吃各的飯，因為在這個前提下，再用轉移支付的辦法去彌補，則一旦轉移支付不到位，就會出現2005年以前的那種基層財政非常困難的窘境。

　　《21世紀》：那為什么建立轄區財政責任機制才是改革大方向？

　　劉尚希：建立轄區財政責任機制，簡單地說，就是每一級財政都應負有對轄區范圍內各級財政平衡的責任，不能只是本級過好日子就行了。這就是財力和事權相匹配，事權下移，財力也得下移。

　　只有財力和事權相匹配，各級政府都去分擔解決基層財政困難，“眾人拾柴火焰高”，這個問題才可能得到根本解決。同時從管理角度來講，中央政府針對省級單位的工作量就大大減少，而強化了省級政府的財政責任。

　　預防申報的信息失真

　　《21世紀》：這個“辦法”具體可能帶來哪些影響或者說預期效果？最大的意義是什么？為什么？

　　劉尚希：預期的效果至少有兩個方面。一個是縮小財力差異。第二個是激勵地方政府去關注各地的財力狀況，加大對財力差異調節的力度，進而形成一種轄區財政責任，使轄區內財政的橫向平衡和縱向平衡真正能夠落實下來，形成一種機制。

　　“辦法”最大的意義是，落實了中央提出來的財政體制改革的方向，即建立健全財力與事權相匹配的財政體制，尤其是省以下的財政體制。

　　因為“三獎一補”獎勵和補助的辦法，都主要在財力調整方面做文章。在目前政府事權、財權還不大可能進行大調整的情況下，這種獎勵和補助辦法，實際上也是轉移支付的一種形式，通過這種辦法來實現財力與事權相匹配。

　　通過“辦法”，實際上也能起到推動省以下體制改革的作用，這包括行政體制各個方面。比如有利于地方精簡機構和人員，僅僅從精簡角度來說，至少通過改革對政府轉換職能、提高效率有積極意義。

　　《21世紀》：“辦法”進入具體落實后，可能遇到什么障礙或者問題么？

　　劉尚希：這里可能遇到的問題是，全國有2000多個縣，“辦法”涉及到的縣財政范圍雖然只是其中的一部分，但仍然很廣泛。面對這么多地方，由省一級來報告，用抽查的辦法推進，工作量可能會非常大。而且全國各地情況非常復雜，如果中央財政都是直接來算各個縣的賬，我擔心有可能會產生信息失真的情況。

　　《21世紀》：我們也注意到“辦法”最后一部分提出“建立健全監督約束機制”方面內容。

　　劉尚希：這就是在努力及時發現并規避可能發生的問題。但是，由于地方財政，尤其基層財政透明度還比較有限，即便抽查，也可能需要付出很多成本。