“方案鎖進抽屜”

　　在各部門討價還價之后，改革方案中確立的決策機構(gòu)從3個變?yōu)?2個，再到15個，最終的方案是21個。“最終的方案已經(jīng)偏離行政三分的初衷。”馬敬仁說。

　　改革的阻力還來自社會共識的缺乏。

　　在制訂方案的過程中，連專家學者對改革的方向也產(chǎn)生了分歧。“這說明當時我們的研究不夠，準備工作不足。”杜鋼建說，公務(wù)員階層當時對現(xiàn)代公共行政理念和“行政三分”的意義也缺乏足夠的理解，大家普遍的疑問是：“什么部門是光決策，不執(zhí)行的？”這樣的困惑既來自傳統(tǒng)觀念的束縛，也是基于對現(xiàn)實的理解。

　　當時已卸任的一位原深圳市領(lǐng)導也認為，“行政三分制”不科學，難以實行。因為政府的決策權(quán)往往集中于政府的常委會，不是一兩個決策部門所能決定的。

　　改革在爭議和阻力中沉寂下去。當時媒體的描述是“鎖進抽屜，不了了之”。2003年春節(jié)后，深圳全力抗擊“非典”。此后，杜鋼建不再頻繁造訪深圳。

　　“反思它，懷念它”

　　作為深圳行政審批制度改革的專家，李紅光也曾介入過“行政三分”改革的論證。她認為，“行政三分改革目標正確，提出了權(quán)力制衡的理念。流產(chǎn)的原因是方法有誤，沒有鼓勵部門和公眾參與。”

　　杜鋼建也承認，由于機構(gòu)改革涉及人事、機構(gòu)調(diào)整，必須保密，“當時確實存在內(nèi)部少數(shù)人研究決策的問題”。由于改革方案未能與各局深入溝通，導致撤并部門方案一經(jīng)披露，便遭遇強烈反彈。

　　而馬敬仁則總結(jié)說，5年前的深圳還不具備“行政三分”改革成功的幾個重要條件。

　　一是非政府組織沒有充分培育。政府有意剝離職能，甚至向社會機構(gòu)采購公共服務(wù)，但沒有發(fā)達的社會組織來承接這些職能。

　　二是改革缺乏社會的參與。改革的基本思想是分散決策權(quán)，擴大民眾對行政決策的參與，因此在當時的方案設(shè)計中為各個決策局配備了內(nèi)、外兩個決策咨詢委員會，以保證決策的科學化和規(guī)范化。“但在當時，聽證制度沒有普及，缺少讓民意表達的機制”。

　　三是根據(jù)當時的改革方案，與行政三分改革配套，政府還需要在內(nèi)部建立若干平臺，包括公共信息平臺、公共法治平臺、政府集中采購平臺和公共人力資源平臺等。而這些政府公共平臺當時還很匱乏。

　　“今天的大部制改革需要吸取5年前深圳改革的經(jīng)驗教訓，必須在深入研究的基礎(chǔ)上制訂可靠的方案；選擇若干部委先行推進。”杜鋼建說，要注意將行政三分和審議民主結(jié)合起來，由人大任命一批專家組成決策咨詢委員會，分散行使和監(jiān)督政府部門的決策權(quán)，不使新的大部委權(quán)力過大。

　　“還要給干部一個培訓的過程，光說服幾個局長不夠，要依靠全體干部來執(zhí)行。”　

　　歷史曾留下遺憾，但并未停步。馬敬仁認為，盡管5年來“行政三分”的說法再也沒人提起，但政府變革仍然是沿著決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項職能相對分離和制約的方向推進。

　　而在深圳的一位觀察人士看來，5年前那場痛苦的改革“初戀”留下的不應(yīng)該僅僅是失敗的回憶，“我們應(yīng)該反思它，借鑒它，并且懷念它。”