大部制的“深圳初戀”

　　本報記者　陳善哲　

　　3月5日，初春的陽光穿窗而入，杜鋼建在他汕頭大學的辦公室里靜靜地讀著剛公布的中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》。　

　　“要按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，……進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制”，讀到這段,杜鋼建心中一動。

　　這些字眼對杜來說，是再熟悉不過了。

　　5年前的一幕閃回——2003年初，時任深圳市市長的于幼軍在市三屆人大五次會議上作《政府工作報告》時披露：“今年要在中編辦指導下，按照精簡、統一、效能的原則和行政決策、執行、監督三者既相對分離制約、又協調高效運轉的要求，合理配置政府各部門的職責權力，探索建立現代行政組織結構和運行機制。”

　　那場被稱作“行政三分”的改革當年引起海內外巨大關注。深圳特區也期望憑借這次改革重拾“改革先鋒”的光環。而5年前在國家行政學院任職的杜鋼建，正是那次改革方案的設計者之一。

　　而改革的結局，“基本算是流產了。”面對重重阻力，“行政三分”方案最終被鎖進抽屜，再也沒有開啟。

　　5年彈指一揮間，今天，中央政府層面的大部制改革箭在弦上。“決策權、執行權、監督權相互制約”重新成為政治舞臺上的關鍵詞。

　　在改革懸念臨近揭盅之際，5年前深圳那場未競的改革試驗留給人們的，是無盡的啟思。

　　“沒有行政三分，就沒有大部制。”如今是汕頭大學法學院院長的杜鋼建在遠離京城的校園里平靜地對記者說，大部委內部的決策、執行和監督必須相對分離，“如果分不清楚，大部制更危險。”

　　行政學院智囊南下

　　深圳的“行政三分”改革，是從2002年開始醞釀的。

　　2001年底，深圳被中編辦確定為5個行政體制改革試點地區之一，并且是唯一的副省級城市，在所有試點地區中級別最高。

　　“改革開放后，深圳的行政體制改革探索是走在國內前列的，深圳經驗也一直被中央所器重。”杜鋼建說，當時任職于國家行政學院的杜鋼建是2003年國務院機構改革方案的設計者之一。從1998年到2003年，他每年都會花費大量時間在深圳，研究課題，為市政府提供決策咨詢。“探索建立決策、執行、監督適度分離、相互協調的政府機制”，成為醞釀中的改革的核心思想。　

　　這一思路在中共十六大報告中也得到認可。報告提出要“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”。

　　“十六大結束后，中央開始籌備2003年的全國‘兩會’和國務院機構改革，希望在行政體制改革方面能取得一定的經驗供國家層面參考”，“行政三分”改革方案的設計者之一、深圳大學管理學院教授馬敬仁回憶說，于是，在中編辦指導下，深圳“行政三分”改革上馬，計劃在2003年上半年出臺。

　　“大交通局”先行

　　2002年開始，深圳市政府組織人力馬不停蹄地考察主要發達國家和地區的政府管制體系。在最終出爐的方案中，吸取了源自英國，當時風行全球的新公共管理運動的理念，主要借鑒的是香港的經驗。

　　當時改革方案的要義是，對一些政府部門進行撤并和調整，按照大行業、大系統的原則設立若干決策局，負責制定政府的法規、政策、辦法；再根據每個決策部門的關聯業務，設置若干執行局。另設置一個監察局。決策局將在每年年初與執行局簽訂行政績效合同，由監察局進行考察和監督。

　　決策局只有決策權，沒有執行權；執行局只有執行權，沒有決策權；監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄。

　　“方案中提出根據大行業、大系統原則，設置大文教、大交通、大經濟、大衛生等機構，這與今天的大部制改革相近。”杜鋼建回憶說。

　　當時到底想設置幾個決策部門？最激進的方案是3個，即以經濟發展、城市發展、社會發展三大體系為基礎，設立三大決策局，然后下設不同的執行局。

　　馬敬仁認為，設置過于瑣碎的部門導致權責不清和相互扯皮。當時有人設想，將發改、貿工、財政等機構整合成一塊，將城管、建設、環保、規劃、國土、住宅等機構重組為大部門。

　　“為什么撤掉我們局”

　　最早根據“行政三分”理念進行大系統改造的是深圳市交通局。

　　在改革前，交通局已經采取“大部制”式的管理，但內部設置的20多個處室都是綜合性處室，兼具政策制定和執行職能。經過改革，交通局的職能在內部進行了縱向切割，市局主要擔當決策功能，下屬的區分局則被改造成單一業務的執行機構。

　　杜鋼建對“行政三分”寄予厚望，認為這將有效地克服備受詬病的“公共權力部門化、部門權力利益化、獲利方式審批化、審批方式復雜化”的痼疾。

　　但改革很快遇上風浪。

　　在市領導披露“行政三分”改革思路后，外界對深圳即將出臺的改革方案充滿興趣。有境外媒體將“行政三分”曲解為西方式的“三權分立”。這讓方案的制訂者和執行者都感到巨大壓力。

　　更現實的阻力來自操作層面。

　　按照改革方案，需要對政府組成機構進行一次大規模重組，相當一部分局級單位將被撤并。“至少有五分之一的政府機構要給砍掉。”杜鋼建回憶說。

　　機構的設置和裁撤牽動著官員們的心。對改革方案的異議很快形成聲浪。

　　一個流傳甚廣的說法是，在一次市長召集的會議上，一位局長當面憤怒地質問：“為什么撤掉我們局？”

　　另一個說法是，在一個星期天，市政府各部門負責人突然被通知開會，會上下發了擬保留、合并及撤銷部門的方案，大多數擬被撤銷的部門都未表態同意。某局負責人知道自己的機構將被裁撤，當場就拿出一份自行準備的方案，提出制訂改革方案的機構也應該被撤并。

　　“這是公共權力部門化的表現，裁撤機構必然傷及既得利益者。”杜鋼建說，在方案調研時，曾有商家向他痛陳在深圳開辦民營煤氣站之艱難。一共有70多個審批環節，各個局都要管，但申請者又找不到“入口”，因為所有的部門都規定，只有經過其他部門的審批，才會受理申請。“大家都想抓住權力，又都不愿承擔責任。”

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