定價難題

　　公共服務市場化的確具有其他方式難以替代的優勢，但要享受到這些善果，卻需具備一些必要的條件。

　　具體而言，其一，政府管理合同的能力將受到嚴峻考驗。政府部門對服務標準的制定、監管、對不良行為的處置及定價水平，都將面臨重重爭議與考驗。

　　其二，POSC宜在市場化程度較高的領域推行。歐美國家公共服務市場化改革得以順利推行，一個外部條件是，社會上非營利組織很多，在一些有營利空間的領域，營利性企業的競爭越來越激烈，他們都在尋求政府資金上的支持。

　　其三，并非所有的公共服務都具有可購買性。張春霖告訴《財經》記者，對數量和質量難以界定和度量的服務不適合購買，否則很難管理；有些服務難以形成競爭，如一個農村的小學或鄉鎮的醫院，這樣的服務也不可購買，不如由政府直接提供；此外，涉及國家保密性質的信息提供服務等，也不可購買。事實上， POSC對提供政府管理能力提出了挑戰。其中，一個重要因素是定價機制的確定。

　　從支付角度來看，定價機制涉及財政供給方式的改革。總體而言，一個目標是政府花更少的錢辦更多的事。然而運作已14年的深圳經驗顯示，這并非意味著政府預算卡得越緊越好。

　　目前深圳公共綠地管養的合同均價為每年6元/平方米，甚至更低；公園綠地管養的合同均價為每年4.8元/平方米。深圳物價高、人力成本貴，又地處臺風高發區，綠地管養能達至如此低成本，不僅令那些未實施POSC的省市難以望其項背，即使對比蘇杭滬等已實施POSC綠地管養的地區，也極顯優勢。

　　這曾被視為深圳推進POSC的重大成果之一。然而近年來，深入了解情況者開始改變了看法。《財經》記者獲知，2001年實施招投標政策前，深圳市綠地管養價約為每年6.5-7.0元/平方米，招投標實施后，低報價的園林綠化企業受到鼓勵。一時間，合同均價被迅速拉低至6元以下。一位曾參與2007年6月深圳大沙河公園管養招標的工作人員告訴《財經》記者，他曾遺憾地看到實力強、資質好的園林公司因報價略高而敗北。

　　“一開始，大家都覺得低報價是好事，但后來發現，一些報價低的企業對深圳市公共綠地的精細化程度，與實際所需的成本并不了解。企業不能虧本干活，為保證基本利潤，部分企業只能想方設法減少投入，如低薪招用無綠地管養經驗人員、增加人均管養面積、縮短綠地保潔時間、施肥時偷工減料等。長遠看，過低的招標價格對綠化水平的提高有弊無利。”吳豪說。

　　在試行POSC的其他地區，定價對政府部門同樣棘手。如珠海市向民營醫療機構購買服務，其定價即僅僅參考了公立醫院的價目。而事實上，二者創辦基礎及成本投入完全不同，如此定價難免有失公允。

　　淘汰制悖論

　　制約POSC效果的另一個要素，是管理方能否恰當運用行業競爭的格局。

　　以公共綠地管養為例，爭論焦點集中于以下幾方面：管理中究竟是否要對提供服務的企業實行淘汰機制？如果需要，多大的淘汰率可產生良性互動功能？

　　2008年1月11日，深圳市城管局綠化管理處網站上貼出一份去年四季度綠化管養POSC檢查驗收情況的得分排名表。根據管理處對各外包公司對綠地養護、保潔情況及設備配備情況的檢查結果及日常扣罰次數，該排名表對14個民營綠化園林公司的綜合管養水平亮出了評分。

　　自1998年來，深圳市綠化管理處每個季度都會公布這樣一份得分排名表。檢查并評分是該處對服務提供方最核心的管理手段，其功能有二：一是激勵各公司在管養水平上力爭上游；二是據此評定各公司的業績與水平，按比例退還履約保證金及確定被淘汰企業。

　　2001年以來，深圳市城管局綠化管理處采取年度末位淘汰的管理機制，凡年度綜合評分居末位者，一概出局，其余企業續約；2005年改為以兩年為一個考核期，采取了更嚴厲的淘汰機制，凡評分在最后六名者都將被淘汰，其余企業續約，淘汰率達三分之一。

　　在POSC模式上借鑒了深圳經驗的上海、江蘇及杭州等地，也采取了不同程度的淘汰機制來管理服務提供方。

　　但《財經》記者了解到，淘汰機制實行過程中也會遇到種種問題。比如，深圳在加大淘汰率后僅一年，即受到普遍質疑。

　　“增加淘汰比率后，綠化養護企業未能將淘汰機制的壓力化為動力，反而因壓力過大，部分企業觀望和退縮思想加劇，眼看評分已經很難上去，有的干脆放棄投入。經過這類企業管養兩年后的綠地，整體質量嚴重下降。”吳豪說。

　　嚴厲的淘汰機制，還令奪標企業對管理機構也缺乏歸屬心理，故此，深圳計劃自2008年起適當降低淘汰率，增強已中標企業續約的穩定性。

　　張春霖對《財經》記者表示，上述管理上的爭議點是世界性的難題，也是各國政府在推進這一模式時必然受到的最直接挑戰。受自身水平、專業素養、責任心等因素影響，各國政府部門或多或少都暴露出不善管理合同的弱點。

　　目前，深圳在事業單位改革中，將推行“以事定費”及“購買服務”并舉的模式。對市場發育程度較高的公共服務領域，政府將一律通過招標采購或特定委托等方式“購買服務”。

　　“深圳今天面臨的問題，或將成為其他改革推進者共同的問題。”深圳市一位參加方案制定的官員說。-