統籌國內發展與對外開放，積極合理引導外資投向，不斷提高對外開放的水平和利用外資質量，是新《目錄》的政策導向

　　考慮到WTO過渡期結束，中國改革開放將邁進第30個年頭以及近幾年社會上對合資路線、外資并購等問題的反思和爭論，新《目錄》備受關切

　　解讀外商投資政策新趨勢

　　文/本刊記者 袁宏明

　　11月7日，國家發展改革委、商務部公布了最新版的《外商投資產業指導目錄(2007年修訂)》(以下簡稱新《目錄》)，并于12月1日開始施行。與2004年修訂版相比，新《目錄》有幾處令人矚目的變化：一是鼓勵外商投資新能源和環保技術；二是限制外商投資房地產、高能耗項目和稀缺礦產資源；三是期貨、電網從禁止類變為限制類。

　　清科研究中心副總裁鄭杏果認為，新《目錄》發出了明確的信號，經濟發展要由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。

　　新《目錄》的公布，是繼2006年11月《利用外資“十一五”規劃》頒布以來另一項重要的利用外資政策。考慮到WTO過渡期已經結束，中國對外開放即將邁進第30個年頭以及近幾年社會上對合資路線、外資并購等問題的反思和爭論，新《目錄》在修訂過程中就已備受關切。同時，由于新《目錄》不僅是對外商投資產業領域、股權比例做出規定，更折射了相應的稅收激勵政策和宏觀政策導向，因而每一處細微調整都耐人尋味。

　　剛剛閉幕的中國共產黨十七大，對利用外資政策提出了新的要求：創新利用外資方式，優化利用外資結構，發揮利用外資在推動自主創新、產業升級、區域協調發展等方面的積極作用。

　　由于外資，中國與世界的距離一下子拉近了。在中國重新崛起的進程中，外商投資無疑是一處最耀眼的亮點。1978年以來，中國主動向西方世界開放，不僅成為20世紀80年代以來的第三次經濟全球化的重要參與者，也是經濟全球化的受益者。時至今日，全球500強中超過450家都已進入中國市場。

　　在過去30年的變革激流中，中國由計劃經濟體制進入市場經濟，本土企業踐行一條“干中學、學中干”的道路，他們心目中的老師正是外商投資企業。

　　新《目錄》折射出什么？

　　國家發展改革委外資司夏晴處長告訴《中國投資》，《外商投資產業指導目錄》先后經過4次修訂，是中國利用外資政策中一個重要和具體的體現。

　　比較各個版本的指導目錄，無一例外都是根據中國經濟發展的具體情況而適時調整的結果，每次修訂都是發生在中國利用外資的重要時期。

　　早在20世紀80年代中期，“指導目錄”就作為一份內部文件來實施。1995年6月，原國家計委、經貿委、外經貿部首次聯合發布《外商投資產業指導目錄》，由此成為中國在規范外商投資、引導進出口貿易方面操作性最強的一部法規。

　　1997年底，為抵消亞洲金融危機對我國經濟的不利影響，我國對外商投資產業指導目錄進行了第一次修訂，對外資企業執行更優惠的稅收政策。2001年中國加入WTO，2002年國家對指導目錄做了相應修訂。2004年，為配合國家宏觀調控政策，指導目錄進一步調整，取消了鋼鐵、水泥、電解鋁等領域的鼓勵類政策。

　　而此次修訂目錄，則既是“十一五”以來宏觀政策導向的反映，也有WTO過渡期已經結束，客觀上要求進一步擴大對外開放。

　　《中國投資》采訪獲知，新《目錄》的修訂工作早在2005年底即已啟動。2005年12月的全國發展改革系統工作會議上，國家發展改革委召集各省、市、自治區發改委主管領導，對指導目錄的修訂原則、方向、步驟進行了深入探討。

　　2006年，負責目錄修訂工作的國家發改委和商務部，兩次征求了國務院41個部門、16個重點行業協會的意見，并就一些重點部門、重點行業協會提出的一些有爭議問題進行深入探討，吸收了一大批專家學者的意見。期間，還召集一些有代表性的跨國公司，征集了他們的意見和建議。據介紹，修訂目錄過程中總共征集了1400多條意見和建議。

　　據悉，科技部和商務部聯合發布的《鼓勵外商投資高新技術產品目錄(2003)》經過整理，也被納入到《外商投資企業指導目錄(2007年修訂)》中。

　　資深外資專家認為，進一步擴大服務業對外開放在新指導目錄中有集中的體現。其中，“承接服務外包”“現代物流”被列為鼓勵類條目，“貨物租賃”“貨運代理”“外貿公司”由限制類調整為允許類。

　　在老版指導目錄中，期貨公司曾是金融領域中惟一進入“外商禁止投資目錄”的。最新修訂版中，期貨公司從“禁止目錄”進入了“限制目錄”，雖然仍需中方控股，但意味著外資可以直接參股內地期貨公司，不用再繞道香港注冊。至此，中國金融市場已向外資全部開放。

　　《中國投資》獲悉，對于因新舊版本指導目錄的差異導致的外資優惠政策延續性問題，國家發改委將執行“老項目老辦法、新項目新辦法”的思路。對12月1日以前核準的外商投資項目，如果按2004年版本列入鼓勵類的，仍可繼續享受2004年版目錄的優惠政策。

　　對于新增的禁止類條目，也按照同樣的原則。經合規性批準、已在運營的企業，如果被列入禁止類，該項目可以繼續經營。但如果這類企業在12月1日后進行增資擴產、境外融資、引進戰略投資者等，國家發改委將按新《目錄》來約束。

　　“如果把中國納入投資保護主義的范圍，我認為并不公平”，國家發改委外資司夏晴處長說。

　　近幾年，限制外商投資政策在全球范圍內呈現持續發展態勢。2000年，各國實施限制外商投資政策新增了3項，而2006年新增了37項。但中國對外資的政府管理更多是一種缺位。比如對外資并購，目前還沒有一部層次較高的權威法律，只是散見于國務院各部門的一些規章中。

　　鼓勵外資轉向高端

　　國家發改委明確表示，對一些國內已經掌握成熟技術、具備較強生產能力的傳統制造業不再鼓勵外商投資，明確《產業結構調整指導目錄》限制類條目適用于外商投資項目。

　　清科研究中心副總裁鄭杏果指出，作為一條產業政策，新的外商投資目錄目的在于利用外資幫助中國進行產業結構升級，改變目前中國經濟增長中那些不盡人意的地方。主要集中在高層次產業，比如高新技術產業、高端制造環節以及生產相對不足的產業，比如農業、服務業。因此，新《目錄》直接反映了國家淘汰落后產能、實行節能減排目標的思路，把外商投資直接和國內產業結構調整聯系起來，鼓勵外商投資發展循環經濟、清潔生產、可再生能源和生態環境保護，鼓勵外商投資資源綜合利用。

　　比較新舊指導目錄可知，此次修訂版新增加的鼓勵類項目，幾乎都與節能環保技術和新能源開發有關。除了首次鼓勵外商進入提高礦山尾礦利用率的新技術開發和應用、礦山生態恢復技術的綜合應用，還鼓勵外商參與合作對海底可燃冰的勘探、開發以及油頁巖、油砂、重油、超重油等非常規石油資源的勘探、開發。

　　在電力、煤氣及水的生產供應中，除繼續鼓勵外商投資太陽能、風能等新能源電站的建設、經營，還增加了與節能環保技術相關的內容。

　　新《目錄》和最近出臺的中國加工貿易限制類目錄的調整是同步的，新增商品類別主要涉足塑料原料及制品、紡織紗線、布匹、家具、金屬粗加工產品等勞動密集型行業，進一步明確了國家希望今后外資能夠逐漸向附加值高的產業轉移。

　　國家發改委明確表示，對中國稀缺或不可再生的重要礦產資源，不再鼓勵外商投資。包括煤炭及伴生資源勘探、開發，低品位、難選冶金礦開采，硫、磷、鉀等化學礦開采、選礦，鎢、鉬、錫、銻、螢石等稀有資源的勘查開采，磷礦開采、選礦，重晶石勘查、開采等。

　　在房地產宏觀調控的大背景下，新《目錄》繼續強化了對外商進入地產市場的限制。其中最明顯的變化，是原本列入“鼓勵類”項目的普通住宅開發建設被整體取消。在“限制外商投資產業目錄”的第八項房地產業中，則增加了房地產二級市場交易及房地產中介或經紀公司。同時，繼續限制外資進入土地成片開發和高檔賓館、別墅、高檔寫字樓、國際會展中心的建設和經營領域。此外，新《目錄》還限制外資進入房地產二級市場交易及房地產中介或經紀領域。這標志著，此前國家對房地產業的“限外”政策進一步加碼，中國前三家全國性連鎖房地產中介企業都將受到沖擊。

　　2006年7月，國家發改委等六部委聯合發布《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》，限制外資以股權形式投資中國房地產企業。同時，禁止境外機構和個人購買自用、自住商品房。2007年5月，商務部、國家外匯管理局再次發出通知，要求進一步嚴格結匯管理，限制外商直接投資房地產。

　　統籌內外資平衡發展

　　外資對于中國崛起的重要推動力不言而喻。但自2001年加入WTO以來，有關外商投資企業“超國民待遇”的反思也沒有停止過。

　　去年《利用外資“十一五”規劃》指出，外商投資企業帶來的技術外溢作用不夠突出，部分外商投資企業濫用知識產權保護，不利于我國企業自主創新。而且，現有的利用外資管理體制亟待完善，部分現行政策不利于創造內外資企業公平競爭的環境。

　　國家發改委體改所高梁研究員說，WTO使中國放棄了強制性技術轉讓的要求。中國企業從跨國公司那里學不到核心技術，政府有責任幫助本國企業增強競爭力。

　　經濟學家胡鞍鋼認為：從長遠看，改善投資環境應該是創造公平的競爭環境，促進公平競爭。因此，中國未來改善投資環境，應當從實施優惠的激勵性政策轉向實施基于規則的規范性政策，從對不同地區、不同所有制企業實行區別政策向全國實行統一的、穩定的、透明的政策轉變，從不公平的競爭環境轉向公平的競爭環境。

　　2004年，美國麻省理工學院國際研究中心喬治•吉爾博伊在《外交》雜志上指出，中國與典型的亞洲成功故事不同。首先，中國的高技術和工業品的出口是由外國公司而不是中國企業主導的。其次，中國工業企業嚴重依賴從美國和其他發達工業化國家進口的設計、關鍵零部件和制造設備。第三，中國企業所采取的吸收進口技術并在當地經濟中傳播進口技術有效步驟寥寥無幾，這使得它們不大可能迅速地成為全球工業競爭者。

　　2005年，在我國高技術產品進出口的各類企業中，三資企業的進出口額均在1500億美元以上，所占比重分別達到88.0%和79.9%，其中外商獨資企業的進出口在全部高技術產品的比重均超過了60%以上。而內資企業的比重始終處于下降趨勢，2005年國有企業和其他內資企業的出口占我國高技術產品出口總額的比重分別為7.4%和4.6%，進口比重分別為14.3%和5.8%。

　　這些數據表明，過去我國對外國投資的嚴重依賴以及外資企業與國內企業之間不斷擴大的差距。WTO過渡期后，在華外商企業掀起了一股強大的外商獨資化浪潮。外商獨資企業比合資企業更不愿意向中國公司轉讓技術。與合資企業不同，外國獨資企業不必根據合同與當地合作伙伴分享知識。而且為了獲得中國國內市場的份額，外國獨資企業具有保護其技術不受中國國內企業和其他外國公司侵犯的強烈動機。

　　11月22日，中國歐盟商會和羅蘭•貝格國際管理咨詢公司公布了一項調查結果。該項調查安排在中國2006年完成入世進程后的第一個年頭，調查對象超過200家歐盟在華企業。

　　調查顯示，歐盟企業更傾向于以獨資經營的方式在中國開展業務，中外合資或設立辦事處不占主流。

　　歐盟企業在華開展業務的最主要驅動力是在中國市場推銷其產品和服務，廉價勞動力是在華投資的次要原因。61%的公司(2006年的比例為49%)認為開拓中國產品和服務市場是在華經營的重要戰略原因，而僅有7%的公司認為低成本是在華經營的主要考慮因素。調查結果清晰地反映了歐盟企業的投資目的正從成本驅動向開拓潛在的中國客戶市場轉變。歐盟企業在華投資主要針對中國消費市場，它們的業務開始逐步向中國的二線和三線城市延伸。

　　半數的歐盟企業已經或者打算在中國開展研發業務，其目的除了充分利用當地技術以削減研發成本外，最主要的目的是開發更適合中國市場需求的產品。由此可見，歐盟企業在華研發的主要目的是產品應用研究，還未達到創新性研究領域。

　　就在中國投資研發活動或增強研發能力的主要動機而言，有30%的被調查公司是為了降低在華銷售產品的開發成本。另外一個主要原因則旨在應對中國市場。有28%的公司認為有必要在成本可控的前提下開發和改進產品，以適應中國消費者的需求和偏好，以滿足中國市場的標準和規定。只有5%或更少的被調查公司認為稅收或法律環境是他們建立或擴張本土研發能力的動機。

　　維護國家經濟安全

　　自2004年凱雷并購徐工引起朝野矚目，外資并購爭議方興未艾，有關維護國家經濟和產業安全的呼吁經常見于報端。

　　《中國投資》獲悉，根據國務院領導的要求和布置，國家發改委正會同有關部門積極研究外資并購問題。此次出爐的《外商投資產業指導目錄》相當于劃出一條底線，如果新《目錄》有限于合資合作、中方控股等要求，在未來外資并購審批核準中，將按照目錄要求做出相應安排。

　　自從1992年香港中策投資有限公司收購太原橡膠廠以來，外資并購在我國發展緩慢，但2004年以來陡然提速，發展非常驚人，以至于有學者驚呼，“必須絕對控股、必須是龍頭企業、預期收益必須超過15%”成為一些跨國公司在華并購的基本要求。

　　隨著外資在國內戰略并購和“獨資化”趨勢的加劇，在我國一些領域，外資實際上已經實現了產業控制，并且控制程度在不斷加深。在電腦操作系統、感光材料、子午線輪胎等行業，產業控制權幾乎都在外資手中。一些行業盡管發展迅猛，但由于核心技術、標準都在跨國公司手中，出現了全行業為外資“打工”的現象。

　　有識者指出，主要產業控制權一旦失控易手，不僅制約我國產業發展的能力，而且直接威脅著我們國家的經濟安全。

　　高梁研究員指出，從全球大國來看，都把安全戰略放在第一位，一旦威脅到國家安全問題，就沒有了討論余地。

　　目前，我國初步建立了對外資并購的國家安全審查制度。國務院制定的《指導外商投資方向規定》明確規定，禁止外商投資“危害國家安全或者損害社會公共利益”的項目以及“運用我國特有工藝或者技術生產產品”的項目。

　　商務部等六部門2006年8月聯合發布的《關于外國投資者并購境內企業的規定》中明確規定：“外國投資者并購境內企業取得實際控制權，涉及重點行業，可能影響國家經濟安全的，或者并購導致擁有馳名商標或中華老字號的境內企業實際控制權轉移的”，須申報審查。

　　2007年8月30日，十屆人大常委會表決通過反壟斷法草案。11月24日，全國人大常委會副委員長成思危在第二屆中國產業安全論壇上指出，將于2008年實施的《反壟斷法》規定，外資并購涉及國家安全的，除依照反壟斷法進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。

　　成思危透露，在《反壟斷法》實施前，還有20多個配套法規將陸續出臺，使外資在我國的并購活動有法可依，既保障國家經濟安全，又有利于我國經濟發展。

　　使國家經濟安全的邊界更加清晰，是擺在面前的一道難題。發改委外經所張燕生所長說，在這方面我們缺少經驗，有些涉及安全而我們并未認識到；有一些可能并不涉及安全領域，靠競爭性市場能夠解決的，但我們卻把它看成安全問題。

　　“在這個事情上我們總要先做起來，在今后的實踐中逐步進行調整”，張燕生對《中國投資》說，“我覺得最大的安全問題，是戰略性資源和要素不能被外資控制，尤其是金融領域、高技術領域、稀缺資源方面。”

　　重新評估開放形勢

　　回顧30年的合資合作歷程，其實是一種非常復雜的博弈。對跨國公司來說，你有政策他有對策。比如汽車業，一汽、二汽、上汽的發展都不錯，但在自主知識產權方面非常薄弱。也就是說，外資即使沒有控股權，也有辦法讓本地合資伙伴喪失自主創新的能力。

　　高梁研究員認為，對外開放已經30年，重新評估當前的開放形勢是有必要的。從總量來看，我國經濟三分天下，國企、私營、外資各占其一，而且相比之下，外資企業競爭力更加強大。

　　“提高國家整體競爭力應該是最高戰略目標，而不是把充分開放性、充分市場化作為最高目標”，高梁指出，必須堅持以我為主，以本國企業、本國人民的最高福利為重，不能是單方面的讓步。市場也是一種資源，我讓給你市場，你總得給我一點東西吧！

　　張燕生認為，改革開放30年，我們走了一個螺旋形的進步曲線。

　　改革開放之初，我國的基本戰略是以市場換技術。當時出臺了一系列鼓勵合資合作的政策，有強制性的合資要求、技術轉移要求、國產化率要求以及外匯平衡要求。回頭評估這些政策，盡管取得了一定成效，但沒有達到預期目標。

　　加入WTO帶來一個很重要的改變，就是所有強制性的要求都要取消。伴隨而來的是外商獨資化趨勢。跨國公司之間相互配套的趨勢也得到加強，本土企業失去了學習機會。問題出現了，本土企業的技術從哪里來，“干中學”的機會在哪里？很多研究發現，跨國公司技術擴散的效果并不顯著。

　　后WTO時代，中外企業的合資合作進入第三階段。既不是行政介入，也不是市場放任，而是建立在以更加市場化為基礎的共同利益基礎上的國際合資合作。

　　從政府角度，更多是建立財政、稅收、工業、貿易、科技政策等方面的激勵機制，鼓勵外資企業與本土企業開展合資合作。

　　中國市場前景、本土企業資產質量都非常好，本土企業競爭力也有一些跨國公司非常看重的核心要素，再加上政策導向和激勵，就能夠在很高一個基礎上開展合資合作。

　　對本土企業來說，“干中學”的機會十分重要。按中國目前的資源要素稟賦，本土企業在資本密集型和技術密集型領域的競爭力比較薄弱。本土企業如何取得競爭優勢，在導向政策上仍需破題。

　　張燕生認為，改革開放30年，對于招商引資，從戰略到體制、政策、激勵機制以及我們的行為，都需要在一個新的基礎上進行一次全面深入的清理整頓。來一次像WTO那樣的清理，才能真正能夠使東部地區更上一層樓，中西部地區獲得更大的增長活力。