健全國資經營體系和按照

　　公法與民法對國企分類

　　當前雙軌并行的企業制度、形式上建立公司治理結構但實際上缺乏責權明確的委托代理關系和問責機制，說明適應社會主義市場經濟的企業制度和法律體系尚不完備

　　- 李兆熙

　　隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉軌，國有企業從作為政府行政附屬的生產單位以及與之相應的“一長制”企業體制，轉變為大力發展混合所有制經濟，使股份制成為公有制的主要實現形式，并建立起與之相適應的現代企業制度和公司治理結構，國有企業的基本制度和法律形式逐步相應地發生了深刻的變化。

　　盡管按所有制注冊的企業數量減少，按公司形態注冊的企業數量迅速增加，在結構數量上出現了很大變化，但是以“雙軌”法律、兩種標準劃分的企業同時存在。當前雙軌并行的企業制度、形式上建立公司治理結構但實際上缺乏責權明確的委托代理關系和問責機制，說明適應社會主義市場經濟的企業制度和法律體系尚不完備。

　　一、 政府職能轉變是建立市場經濟下企業制度框架的前提

　　結束雙軌并行的企業制度，首先需要政府轉變職能，對經濟調節采用間接調控的手段，避免直接干預微觀經濟。政府的職能應更多地要轉到社會管理和公共服務上來，建立公平的競爭的市場秩序。

　　在從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，政府作為規章制定者和國家所有者這兩種角色需要分開，政府職能分解為公共管理職能和公共財政職能，為企業經營創造均等的游戲規則。這就是政企分開(擺脫企業作為行政附屬物的關系)、政資分開(建立公共財政體系下的國有資本經營機構)、官商分開(企業經營者的非官員化原則)。就宏觀經濟管理和微觀經濟規制來說，政府應該對各種不同所有制和不同資本組織形式的企業行使覆蓋全社會的相同的職能。政府的公共管理職能實行間接管理，不干預企業經營；而公共財政支出包括了公共支出預算(公共安全、公共健康、公共教育)、國有資本預算和社會保障預算。因此需要加快各級政府機構改革，按照市場經濟要求進行職能分解和職能轉變。在公共財政體系下建立資本預算硬約束的國有資本經營體系，以及國有股權在不同經營領域安排是當前深化企業改革迫切需要解決的問題。

　　二、按照公法與民法對國企分類

　　在我國市場經濟取得重大進展的今天，應盡快結束企業標準劃分和法律注冊上的“雙軌”交叉，從對不同股東實行差別待遇的按所有制劃分完全轉變為按照市場經濟根據股東承擔責任的形式劃分的法律注冊形式。

　　我國需要建立完整的市場經濟的企業法律體系和規范。各國經驗表明，在法律角度上國有企業分布在不同的領域，需要依公法和民法分類進行法律規范和管理。一類是“公法人(公共法人)”，適合于公法或特殊法案并參照商法一般準則管理的國有企業，適用于公益事業和自然壟斷性公共企業，提供公共產品和公共服務，追求的是實現公共利益目標，企業利潤是第二位的。而且對自然壟斷性質的國家公司在不同歷史時期的政策和公司治理需要由特殊法案具體規范。另一類是按照市場競爭規則、以實現企業利潤為目標的“私法人(在民法范疇)”，適用于民法和公司法在競爭領域的國有控股公司和國有混合股份公司，公司法范圍內的國家控股公司還可以在公司章程中對執行的政策和治理結構做出特殊規定。因此，需要對處于不同領域的國有企業分類立法。

　　1993年《公司法》的出臺以來，隨著國有改革與改制的深入，大多數中央企業的下屬企業轉化為公司制，而央企(還有地方的大企業)本身的轉制成為難題。大多數央企仍然實行《企業法》，至今只有10%的央企進行了公司治理的董事會試點。問題在于不僅大多數央企應當轉入法人治理結構，更重要的還應對央企分類立法和對國有股權分類管理，以避免在法律適用上性質混淆。現實中的國有大型企業既有的分布在公益事業和自然壟斷領域，又有的分布在一般競爭領域，如果前者都盡可能的去追求利潤目標，會不會在某些領域形成壟斷的超額利潤？又由誰來提供均等化的公共服務？因此還應將原來適用于《企業法》的一部分大型國有企業改制為適合于市場經濟法律體系的“公法人”或通過特殊法案規范，并通過競爭政策和規制政策規范平等競爭的市場規則。這樣就會形成完整的市場經濟下的企業劃分標準和法律形式，結束“雙軌”企業制度。

　　由于尚未對處于公益事業和自然壟斷領域公共企業立法，使央企董事會試點工作未能結合公法和特殊法案對部分大型企業通過改制建立委托代理制度和特殊的法人治理結構，以及尚不明確哪些由公司法規范的國有企業可以上市，哪些由公法和特殊法案規范的國有企業不適于上市。

　　市場經濟國家經驗表明，從法律形式上國有企業分布在不同的領域，需要依公法和民法分類進行法律規范和管理：

　　1、一類是適合于公法或特殊法案并參照民法一般準則管理的國有企業，適用于公益事業和自然壟斷性公共企業。

　　(1)從政府分離出來的從事公共事業領域的經營活動的國家(獨資)公司，例如

　　(2)具有工商性質和法人地位的自然壟斷性公營企業或特殊國家公司，例如國家鐵路、國家航空、國家開發銀行，(去掉)以及煙草和鹽業專營。

　　(3)市政公用事業包括供水、供氣、供熱、園林綠化、城市公交道路等。這些公用事業具有公共性和自然壟斷性(去掉雙括號如給排水、供氣、供熱等需要網絡輸送的部門)。

　　2、一類是適合于民法的公司法的國有股份公司，適用于競爭領域的國有控股公司和國有混合股份公司。

　　(1)國家有限控股公司，例如國家石油、國家電力、國家電信等在特定領域體現國家政策的專業控股公司，參照公司法并要在公司章程中對體現國家政策的方面和治理結構有特殊規定。

　　(2)國有混合股份公司，在競爭性強的領域設置的國家控股和參股的股份公司，具有多元股東，完全執行公司法和可以上市。

　　我國的國家所有權實行國家統一所有、中央和地方政府分別行使所有權，需要在中央和地方政府建立起有資本預算硬約束的統一的國有資本經營體系，執行好國有資本出資人責任制度。我國社會主義市場經濟中應該有提供公共產品和服務的企業，以及處于自然壟斷領域掌握控制力的公共企業和特殊的國家公司。國有資本預算制度對不同類別國有企業的預算和考核目標不同，國資委應該對不同領域國有股權實行分類管理，在市場經濟的法律體系中，應該彌補“公共法人”的法律空缺。

　　(作者為國務院發展研究中心企業所副所長)