十六大以來國資國企改革熱點側記

　　- 本刊特約記者 大松 本刊記者 張娜

　　在黨的十七大即將召開之際，回顧五年來國資國企改革艱難但卓有成效的歷程—

　　在黨的十六大召開之前，關于國有資產管理體制改革的討論非常熱烈，其中不乏保持現狀、不贊成成立統一的國資監管機構的意見；

　　國務院國資委掛牌成立之后，不少德高望重的國企領導都在冷靜觀望，他們“還不清楚國資委到底要干什么”；

　　國資委成立后的一些強勢監管手段，比如招聘、調換央企高管，央企整合等，也招來不少專家的質疑……

　　五年過去了，國資委從組建機構到建章立制、履行出資人職能，中央企業從業績迅猛增長到整體上市改革、董事會改革，越來越多地得到各方面的認可。

　　“國有企業改革和國有資產管理體制改革極具挑戰性，極具探索性”，國資委主任李榮融曾在文章中這樣描述他面臨的工作。在黨的十七大將要召開之際，我們不妨回顧一下五年來國資國企改革艱難但卓有成效的歷程。

　　可以肯定地說，黨的十六大確立了深化國有資產管理體制改革的重大任務，明確了國有資產管理體制改革的基本原則后，國有企業在國務院國資委成立后四年多來的改革發展，逐步探索出了一條具有中國特色的搞好國有企業、發展壯大國有經濟的新路子，充分證明了十六大以來黨中央、國務院制定的國有資產管理體制改革和國有企業改革發展的一系列方針政策是完全正確的。

　　從五龍治水到職能到位

　　2003年4月6日，“國務院國有資產監督管理委員會”悄然掛牌。沒有熱烈的成立儀式，沒有隆重的新聞發布會，國資委低調亮相。

　　然而這個低調亮相的意義非比尋常。不僅中央企業8萬億元的資產有了專門管理機構，而且多年來圍繞國資管理進行的各種探索和嘗試終于有了正果。

　　國有資產管理體制改革在進行將近十年后，開始觸及宏觀層面。1988年，國務院成立了國家國有資產管理局，但這并不是一個國有資產管理出資人機構。出資人權利分散在國有資產管理局、財政部、大型企業工作委員會、經貿委、計委、中 組部等部門。

　　國有資產的資產權歸財政部，投資權歸計委，日常經營歸經貿委，人事權歸企業工委，這就是被戲稱的“五龍治水”。這種國有資產管理體制本意是要各部門相互約束、相互監督，但各個部門對同一個企業發號施令，顯然弊端甚多。五龍治水相互制約，有時也是“鐵路警察，各管一段”。

　　十六大明確闡述了國有資產管理體制的改革方向，其中提到中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責，并建立專門的管理機構，管人、管事和管資產相結合，權利、職責和義務相統一。

　　“中國國有資產管理體制的真正改革是從十六大以后開始的。” 著名經濟學家、中國社科院研究員張卓元說，“十六大之前沒有一個明確的具體方針。十六大解決了一個問題，就是方針定了，國家統一所有，分級行使所有權，而且提出權利責任相統一，管資產、管人、管事相結合的方針。”

　　國資委的成立，宣布了這種政出多門的分權管理體制徹底終結。

　　國資委主任、黨委書記李榮融2007年8月在《求是》雜志撰文總結道：“黨的十六大確立了深化國有資產管理體制改革的重大任務，明確了國有資產管理體制改革的基本原則。為貫徹黨的十六大和十六屆二中全會精神，2003年國務院成立了國有資產監督管理委員會，第一次在政府機構設置上實現了政府社會公共管理職能與所有者職能的分離，明確了國有資產出資人代表，基本實現了管資產與管人、管事的結合。這是我國經濟體制改革的一個重大突破，標志著國有資產管理工作進入了一個新的階段，也標志著國有企業改革進入了新階段。”

　　到2004年6月，全國內地31個省(區、市)和新疆生產建設兵團國資委全部組建。目前市(地)國有資產監管機構的組建工作基本完成，全國大多數市(地)設立了國資委，沒有單獨設立國資委的也采取多種形式明確了國資監管機構。

　　李榮融把國資委四年多來的開創性工作歸納為以下幾點：

　　——以組建機構、健全規章、落實責任為切入點，建立和完善國有資產監管體制；

　　——以財務監督和風險控制為抓手，強化出資人監管；

　　——以公開招聘中央企業高級經營管理者為突破口，把黨管干部原則和市場化選聘相結合，探索建立適應現代企業制度要求的選人用人新機制；

　　——以國有大型企業股份制改革為重點，建立現代企業制度，完善公司法人治理結構；

　　——以核定主業和推進聯合重組為主線，推進國有企業布局和結構調整；

　　——以建立現代產權制度為核心，規范國有企業改制和國有產權轉讓。

　　國資委企業改革局副局長周放生在接受《國企》雜志采訪時說：“四年多來的國資改革，實現了出資人的機構到位到出資人的職能到位。”

　　他列舉國資委成立后，國資監管職能實現了許多從無到有的新變化——

　　考核：是最明顯的，過去沒有。

　　收入分配：過去是自己管自己，現在收入分配和獎懲都有規可循。

　　產業定位：過去自己定位，現在已明確了企業的主業。

　　企業改制：過去，缺乏統一明確的企業改制政策。

　　產權轉讓：過去企業怎么轉讓都行，這是管理層侵占了所有者的權利。

　　改革的職能同樣在不斷強化。周放生總結道：“出資人的職能不僅表現為對企業的監管，還體現為推動企業的改革。比如說組織結構的布局調整、主輔分離輔業改制、企業破產、債務重組、分離企業辦社會職能、資產經營公司、大企業股權多元化的改制、企業上市。這些都是改革的職能。改革的職能屬于出資人職能的一部分。這些年都在加強。”

　　“另外，現在的法律法規都是新制定的，在過去的體制下是沒法建立的。”

　　“因此，經過五年的工作，出資人職能到位實現了。有人代表國家行使職責，而且工作也做到位了，通過工作做到位，來體現有人維護國有權益。這是非常了不得的進展。”

　　從“五龍治水”到專職專責，機構到位到職能到位，是四年來國資管理改革的主線。周放生說：“現在的職能到位，不是過去‘五龍治水’職能的簡單合并，完全不是相同的概念。而是產生了質變，是一種‘化學變化’，而不是‘物理變化’。物理變化就是把五個物體從五個不同的地方堆積到一個屋里，化學變化就有不同物質內在的轉化，不同能量之間產生新的作用，應該說這樣才是統一的出資人職能體系。”

　　十六大后的五年，國資委經歷了誕生、機構到位、職能到位、推進改革的歷程，成績顯著，不過這五年的歷程是非常艱苦、疲勞的歷程，因為在治理結構不完善的前提下，國資委的措施更多還是行政性的。下一個五年，這種狀況要發生變化，變化的關鍵，就是中央企業的董事會建設。

　　“規范的央企董事會”

　　2005年10月17日，寶鋼集團依照《公司法》改建為規范的國有獨資公司，成為第一家外部董事全部到位且超過董事會成員半數的中央企業，謝企華任董事長。謝企華擔任的，是一個另外一種意義上的董事長——國資委從2004年開始試點的“規范的央企董事會”的董事長。

　　所謂“規范的央企董事會”，就是要把以前主要按照企業法注冊的中央企業改造為按照公司法注冊，然后建立由國資委委派的外部董事和企業內部董事組成的董事會，逐步形成出資人、董事會、監事會、經理層各負其責、協調運轉、有效制衡的機制。這樣，國資委就可以把選擇經理人員、考核經理人員、決定經理人員的薪酬、重大投融資的決策權這些具體權力交給董事會。

　　也是在這一年，已經退休、給國家電網公司當顧問的原國家電力公司副總經理謝松林，從國資委主任李榮融手上接過了由其親自簽發的一張聘書，成為中國神華集團的外部董事。

　　“真正規范的董事會在國有獨資公司，我認為這還是第一回。在我心里，國有企業改革的寶就押在這個上面。這個問題不解決，國有企業改革最關鍵最核心的問題就沒解決。”在中央電視臺《對話》欄目現場，國資委主任李榮融坦露心聲。

　　時任國資委副主任的李毅中也有一句很典型的話：“董事會建設是關系國資委生死存亡的大事。”

　　國資委當家人當時的心境不難理解。當時中央企業在法律形態上主要有兩類：一類是按《企業法》注冊的國有獨資企業，實行總經理負責制，沒有董事會，這類企業占大多數；一類是按照《公司法》注冊的國有獨資公司，設有董事會，但董事會成員和經理班子高度重合，其最大的風險是將龐大的國有資產完全維系在“一個人”的素質和狀態上，在企業內部很難有制衡，容易產生決策風險和道德風險。2004年11月發生的中航油陳久霖事件在國資委引起巨大震動。

　　2004年6月，國資委將一份《中央企業建立和完善國有獨資董事會試點工作的通知》下發到神華集團有限責任公司、上海寶鋼集團公司、中國誠通集團、中國鐵通集團有限公司、中國醫藥集團總公司、中國高新投資集團公司和中國國旅集團公司。國資委在央企進行董事會試點的工作開始進入公眾視線。

　　文件明確了試點的主要思路和措施。第一，出資人要進入企業，出資人機構通過培養或者選聘一批有決策能力的專業人員作為股東利益的代表進入所持股企業的董事會。第二，在中央企業建立和完善董事會，引入外部董事以改善董事會的構成。第三，適應董事會建設，逐步轉變國資委職能。規范的董事會到位以后，國資委將把目前代行的董事會職權歸位于董事會行使。第四，繼續發揮外部監事會的作用。

　　當時，許多媒體認為，在國資委對央企的各項改革中，建立規范的董事會已經成為突破口，這件事的成敗確實關系到整個央企改革的成敗。因為在前期進行的各種改革中，業績考核順利地推行；高管招聘其實是規范的董事會建立之前的鋪墊和過渡，央企重組則進入相對艱難的境地，與財政部等有關部門協商溝通，建立國有資本經營預算制度的方案正在緩慢推進，而且難度一定不小。而此時董事會試點的改革如果受挫，前期的很多努力就可能付諸東流；如果順利，后面的許多困難則有望迎刃而解。

　　因此，李榮融說：“國有企業的改革實際上關鍵就集中到這一點，如果這一點沒有突破我就對這個前景不看好，重組也好流動也好，誰去做？我認為應該是企業的董事會去做，因為我是出資人，我只能對他提出要求，實現要由他來實現，按市場運作。誰按市場？是企業的董事會按市場來進行運作，所以將來我們出資人意圖是體現在董事身上，體現在獨資企業的董事長身上。”

　　于是，董事會試點“成熟一家，推行一家”。

　　目前，寶鋼集團有限公司、神華集團有限責任公司等19家企業開展了董事會試點，共選派了66名外部董事，有14家試點企業的外部董事達到或超過了董事會成員的半數，初步實現了企業決策權與執行權分開和董事會選聘、考核、獎懲經理人員。

　　國資委企業改革局副局長周放生在接受《國企》雜志采訪時指出，未來國資委職能轉換的關鍵是董事會。“國資委的職能會做調整，根據改革的需要會發生變化，管理方式也會發生變化。因為我們現在體現更多的是行政方式的管理，將來更多的體現是股東方式的管理，這是不一樣的。就是出資人，通過董事會體現意志，行使職能。董事會來做決策。圍繞這個改革，都會發生變化。可以說由此推動整個國資改革上了一個新的平臺。”

　　國資委成立后幾年，董事會試點取得了積極的經驗，下一個五年，就面臨全面推行的問題。這對國資委來說，是一個更具挑戰性的使命。人們可以看到，至少有兩個問題會給國資委帶來嚴峻考驗：一是合格的外部董事的來源。現有的60多位外部董事都是精挑細選而來的，如果要給今后的80～100家中央企業配齊外部董事，難度可想而知。二是一些中央企業領導人的抵觸。董事會改革，一方面是國資委自身的革命——把一部分權力放到董事會，另一方面也是革央企管理層的命——他們的一些權力轉移(或者說回歸)到董事會。如何說服央企領導人接受改革，也是一個有挑戰性的工作。

　　帶動力、影響力、控制力

　　關于央企重組，人們印象最深的話莫過于李榮融那句“進不了行業前三就要被重組”，對許多央企來說的三年大限，甚至被海外媒體渲染為“就地正法”。

　　其實，“三年大限”反映的是國資委推進中央企業國有經濟布局結構調整的決心，是為了進一步增加國有經濟的帶動力、影響力和控制力。

　　針對中央企業行業分布過寬，部分企業主業過多、主業方向不明，資源配置不合理，資產運營效率不高等問題，國資委先后分七批核定并公布了153家中央企業的主業，積極推動中央企業的聯合重組和主輔分離輔業改制、分離辦社會職能，促進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中。

　　四年來，已有77家中央企業參與了41次重組。一批中央企業精干主業、剝離輔業、壓縮管理鏈條、強化財務管理，優化了資源配置，增強了核心競爭力。按照冶金、汽車、重大裝備、商貿等21個業務板塊，通過重組整合，國務院國資委監管企業由196家重組為155家，為下一步進行重組建立具有核心競爭力的大企業大集團奠定了基礎，同時也積累了很多經驗。

　　國資委研究中心課題組發布的《央企重組報告：實現產業結構調整目標》(本刊2007年第4期刊發)總結道：央企重組實現了產業結構調整目標，表現在合理收縮了中央企業的分布范圍，推動了國有資本向具有競爭優勢的行業和未來可能形成主導產業的領域集中，推動了國有資本向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中，推動了國有資本向國有企業主業集中。此外，央企重組還初步增強了核心競爭力，為培育大企業大集團創造了條件。

　　通過四年多的努力，國有經濟布局結構調整取得了明顯成效。國有企業數量雖然減少了，但國有經濟的整體素質和競爭力不斷提高，國有經濟的控制力、影響力和帶動力大大增強。目前，中央企業80%以上的國有資產集中在軍工、能源、交通、重大裝備制造、重要礦產資源開發領域，承擔著我國幾乎全部的原油、天然氣和乙烯生產，提供了全部的基礎電信服務和大部分增值服務，發電量約占全國的55%，民航運輸總周轉量占全國的82%，水運貨物周轉量占全國的89%，汽車產量占全國的48%，生產的高附加值鋼材約占全國的60%，生產的水電設備占全國的70%，火電設備占全國的75%。

　　同時，國有資本向能源、原材料、交通、軍工、重大裝備制造和冶金等行業集中的態勢明顯。

　　2007年9月，國資委企業改革局副局長賈小梁在出席香港亞洲金融論壇時傳遞的信息再度引起關注。他透露，國資委下階段的工作重點之一，是加大中央企業重組集成力度，具備條件的要加快整體改制、整體上市步伐。中央企業的調整目標，是到2010年，調整到80到100家。國有資本將在七大行業絕對控股，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航和海運。

　　71張聘書和179份考卷

　　2003年6月，國資委拿出6家中央企業的7個高級管理崗位向全球公開招聘，其中有副總經理、總會計師等職位。同年10月，中國第一艘載人飛船“神舟5號”升空。在李榮融眼里，這兩個事件意義相當。畢竟，相對國有企業原來的任命制，這種市場化招聘高管的行為確實是一個創舉。央企全球招聘意義“堪比神五上天”可能是從這個角度來看的。

　　從2003年開始，國資委連續四年組織了面向社會公開招聘中央企業高級管理者的工作，先后組織78家(次)企業面向社會公開招聘81名高級經營管理者。海內外共有4000多人報名，最后直接錄用了71人。其中，總經理(院長)2人，副總經理(副院長、副局長)28人，總會計師35人，總法律顧問6人。

　　目前，公開招聘已從每年一次進入到“小批量、多批次、正常化”的階段。

　　四年來，通過公開招聘，國資委建立起了中央企業人才庫，儲備了一大批優秀人才，迄今已有1400多名社會各類人才進入中央企業人才庫。目前，這個人才庫已經開始發揮作用，國資委已經從中選擇了20多人推薦到中央企業任職。目前，中央企業通過市場化方式選用的各級經營管理人才，約占總數的30%。

　　中國長江航運集團此次招聘到的總法律顧問趙玉阜接受《經濟日報》采訪時，回顧了這次奇特的經歷和“歷史性的機遇”：

　　從去年8月開始，趙玉阜先后通過了資格審查、筆試、面試、組織考核等幾道大關。這個過程中，他深切感受到招聘的公開公平。他告訴記者，直到現在自己也不認識長航的負責人。歷次公開招聘，不少職位都是百里挑一，他們每個獲勝者也都是經過了“過五關斬六將”的激烈競爭。當他進入最后的面試環節時發現，競爭對手中有來自武漢本地、本系統的應聘者，自己會不會因為是外地應聘者而受影響？他當時也有過這樣的擔心。后來的事實證明，地域等并沒有成為限制因素。

　　“即使一年拿出幾十個職位對外公開招聘，對國有企業來說并不算多，關鍵是發揮示范和帶動作用。”國資委有關負責人說，“公開招聘，為中央企業系統打破傳統干部選拔觀念起到示范作用。以前，企業在組織公開招聘和內部競爭上崗時，最大的阻力來自于觀念。現在國務院國資委可以把集團總經理、副總經理崗位拿出來進行公開招聘，那么子公司的負責人為什么不可以公開招聘？現在，不少企業推行公開招聘、競爭上崗的步伐明顯加快，并走上了制度化、規范化的步伐。”

　　央企高管招聘，在國資委的各項工作中，受到外界的批評比較多，很多人認為這不是國資委該管的事。其實，如果我們把眼光放到下一個五年，中央企業建立了完善的董事會治理結構，這個問題就會自然消除。因為那時，為企業招聘高管將主要由董事會來負責了。

　　四年來，收到考卷的不僅有這些應聘者，還有央企的負責人。

　　同樣是破天荒的舉措。

　　2003年11月25日，一部關于國有資產監督管理的重要法規━━《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》正式出臺。媒體評論道：此舉標志著國務院國有資產監督管理委員會開始以出資人的身份對中央企業負責人進行業績考核，在建立和完善市場經濟條件下激勵和約束機制的創新實踐方面又邁出了重要一步。

　　《暫行辦法》是國資委用3個月時間對其直接監管的全部中央企業進行深入調研，經半年時間，六易其稿才出臺的。考核的基本指標有4項，即出資人所關心的利潤、凈資產收益率、主營業務增長率、國有資產保值增值率。考核結果與央企負責人的報酬相掛鉤，并將逐步過渡到企業負責人年薪制。

　　2005年8月，國資委首次公布央企年度經營業績考核結果。在中央企業負責人2004年度經營業績考核中，在納入考核的179家企業中，有9家企業因個別指標沒有完成考核目標而被評為D級，4家企業因不同程度地存在財務數據不實、基礎管理薄弱等問題，未達到審計要求，被列為E級并被要求限期整改。

　　企業年度經營業績考核結果會與企業負責人的薪酬掛鉤，最高的為三倍績效年薪，最低為零。

　　央企的業績第一次被量化考核。

　　李榮融在總結中央企業第一年經營業績考核的意義時說：一是通過建立健全自上而下的業績考核體系形成了責任落實和壓力傳遞的工作機制，調動了企業負責人和廣大職工的積極性，促進了企業經營效率和核心競爭力的提高。二是通過實施業績考核與收入分配掛鉤，初步解決了企業負責人薪酬與績效脫節、自定薪酬和薪酬只能升不能降等問題。三是通過突出對企業關鍵績效指標的考核，強化了企業薄弱環節的管理，有效提高了中央企業的創新意識和管理水平。

　　2007年1月1日，新修訂的《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》正式施行，標志著中央企業第二任期(2007年—2009年)經營業績考核全面啟動。與原辦法相比，新《辦法》進一步強調考核目標值的確定要與企業發展戰略規劃相結合；增強中央企業合理確定考核目標值的內在動力；在突出縱向比較的同時，引入橫向對標的理念。

　　國資委要求中央企業運用“兩把尺子”丈量自己，一把是國際水平，一把是國內同行業最好水平。

　　國資委也將會依照十七大的藍圖，用新的尺子丈量自己。

　　國資改革大事記

　　★國資委誕生

　　2003年3月10日，十屆全國人大一次會議第三次會議經表決，設立國務院國有資產監督管理委員會。4月5日，國務院審議通過了國資委主要職責。4月6日，國務院國有資產監督管理委員會正式掛牌。新設立的國資委由國務院授權代表履行出資人職責，監管國有資產，確保國有資產保值增值，進一步搞好國有企業。

　　★體制改革納入法制化軌道

　　2003年5月27日，《企業國有資產監督管理暫行條例》公布施行。《暫行條例》明確了國有資產管理體制的基本框架和企業國有資產監督管理的基本制度，將國有資產管理體制改革工作納入法制化軌道。

　　★國企清產核資辦法公布

　　2003年9月9日，國資委頒布了《國有企業清產核資辦法》。清產核資的范圍主要包括賬務清理、資產清查、價值重估、損溢認定和資金核實。

　　★全球招聘央企高管

　　2003年9月16日，國資委發布招聘公告，準備7個企業高管崗位向全球招聘，12月17日，國資委公布招聘結果。

　　★考核央企高管業績

　　2003年11月27日，國資委出臺《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，從2004年1月1日開始實施，考核指標的核心體現出資人對資本經營效率和回報的關心。李榮融表示，將推行與考核配套年薪制，數額定在25萬元左右。

　　★國有資產轉讓建章

　　2004年1月8日，國資委與財政部聯合公布《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，并于2月1日正式開始實施。辦法規定，企業國有資產權轉讓應該在依法設立的產權交易機構中以拍賣、招投標、協議轉讓以及法律規定的其他方式公開進行，不受地區、行業、出資或者所屬關系的限制。

　　★央企審計立法

　　2004年8月，公布《中央企業內部審計管理暫行辦法》、《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》、《企業國有資本保值增值結果確認暫行辦法》。

　　★推行中央企業董事會試點

　　2004年，推行中央企業董事會試點，寶鋼、神華等19家企業成為試點企業。6月，國務院國資委下發文件，明確了試點的主要思路和措施。第一，出資人要進入企業。第二，在中央企業建立和完善董事會。第三，適應董事會建設。第四，繼續發揮外部監事會的作用，保證企業依法經營。

　　★公布國有產權向管理層轉讓規定

　　2005年4月，公布《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》。本規定所稱“管理層”是指轉讓標的企業及標的企業國有產權直接或間接持有單位負責人以及領導班子其他成員。“企業國有產權向管理層轉讓”是指向管理層轉讓，或者向管理層直接或間接出資設立企業轉讓的行為。

　　★組建資產經營公司 推進央企重組

　　2005年8月，國資委分別以中國誠通控股公司、國家開發投資公司為試點，組建資產經營公司，以推進中央企業重組。

　　★啟動資本經營預算制度

　　2006年2月，啟動中央企業國有資本經營預算制度，并結合中央企業的實際情況，進一步規范和提高企業財務預算編制質量。

　　★績效評價立規

　　2006年5月，頒布《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》。

　　★限制非主業投資

　　2006年8月，發布《中央企業投資監督管理暫行辦法實施細則》，限制了中央企業的非主業投資，目的是使中央企業專注于核心業務。

　　★國有資本經營預算試行

　　2007年5月30日召開的國務院常務會議，決定從2007年開始在中央本級試行國有資本經營預算。此舉意味著熱議多年的國有資本經營預算制度進入實施階段，政府有權開始要求央企繳納紅利。

　　★國有股權轉讓三法同時出臺

　　2007年7月，國務院國資委、中國證監會公布了《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》、《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規定》和《上市公司國有股東標識管理暫行辦法》三個政策性文件，對國有單位轉讓和受讓上市公司的方式、定價原則、審核程序、轉讓或受讓方資格、協議簽訂、價款支付等方面作了規范性要求，并明確了相關各方的責任。

　　(本刊根據公開資料整理)