土地指標交易具備可操作性

　　當時我確實感覺無路可走，成為一個兩難的問題。如果放開土地流轉，即使只是指標流轉，也會傷害農(nóng)民；如果要保護農(nóng)民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小產(chǎn)權房的出現(xiàn)捅開了另一個口子。

　　南方周末：中國很多改革措施都是自下而上做起來的，土地指標交易是否也在實際生活中存在，您的這個設想來源于哪里？

　　周其仁：受實踐的啟發(fā)。因為農(nóng)村集體土地的流轉，一直都小規(guī)模地存在著，過去蘇南和蘇北就曾經(jīng)用土地指標交易的方式來配置建設用地。但2004年宏觀調控、關緊土地閘門、嚴查指標交易之后，類似的做法幾乎消失了。

　　今天看，不是土地指標交易本身不對，而是當時指標的來源有問題——在征地制度下強制占用農(nóng)民的土地，補償很少甚至完全不給補償，嚴重損害了農(nóng)民的利益。那種局面，不叫停不得了。但是停了，往市場化方向走的一條試驗之路也封死了。

　　真的是兩難的問題，一時無路可走，只好靠強化行政管制。但意想不到的是，小產(chǎn)權房的出現(xiàn)捅開了一個口子，提出一個新問題：在不動耕地的前提下，能不能把農(nóng)村建設用地的文章做起來，在監(jiān)管和法律規(guī)范下能不能嘗試走出一條新路來？

　　南方周末：但是這樣就能解決現(xiàn)在土地市場和

　　周其仁：集體和農(nóng)民之間的收益如何分配的確是個大問題。所以政府首先要做好法律法規(guī)建設，明確利益分配等關鍵問題，保障農(nóng)民權益；其次建立一個統(tǒng)一的指標市場，這個市場負責驗收復墾后的農(nóng)地，負責監(jiān)管指標交易；最后做好監(jiān)管，這種監(jiān)管成本遠低于現(xiàn)在的事后土地監(jiān)督，因為權利主體為了上市獲益，必須照章辦事，并接受事前審查。就像證券交易所和上市公司的關系一樣。

　　任何市場都會出現(xiàn)違規(guī)、侵權的行為，所以法律和公眾監(jiān)督非常重要。我們要比較的是土地交易市場的設立，是不是可能因為土地的集中交易，反而降低了發(fā)現(xiàn)問題和執(zhí)法的成本？我認為存在這個現(xiàn)實的可能性。不準交易，違規(guī)數(shù)量也不少，而且因為土地案子都是分散的，查辦的難度很大。國土部的新聞發(fā)布會介紹說，今年全國要查處的土地違規(guī)案件，多達1萬多件，國土部差不多變成辦案部，長此以往，也不是個辦法。

　　能夠抓住這個機會嗎？

　　小產(chǎn)權的登堂入室和土地指標交易的激活，表明我國土地制度改革的機會正在來臨，但能否抓住這個機會，不十分令人樂觀。這里面的阻力，一是觀念上對土地流轉有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大了。

　　南方周末：建國以來，土地制度一直在進行或大或小的改革，一個基本的演進邏輯是逐漸放開使用權、收益權和流轉權，但顯然流轉權的合法化難度最大。這一次又會碰到什么樣的阻力和困難？如果能夠突破，動力在哪里？

　　周其仁：土地改革的推進確實非常困難、緩慢。1950年代末，就曾經(jīng)出現(xiàn)過將農(nóng)地承包給農(nóng)民的制度，但農(nóng)地的使用、收益、流轉權，經(jīng)過1980年代全國包產(chǎn)到戶的浪潮，中央發(fā)過五個“1號文件”，直到2002年國家才真正有一部農(nóng)地承包法。前后加起來，46年時間過去了。

　　現(xiàn)在是建設用地轉讓權的改革，難度更大。能否抓住這個大機會，我沒有那么樂觀。

　　這里面的阻力，一是觀念上對土地流轉有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大。如果改不動，就是一個進退兩難的僵局。

　　當然，也有巨大的動力。除了市場推動之外，維護現(xiàn)行征地制度、政府當獨家“地主”的成本也越來越高了。比如政府主導的拆遷，成本越來越高，逼著要考慮其他的招數(shù)。

　　最大的希望，還在于第一線的改革實踐。