農地無法交易，是農民收入增長緩慢的重要原因之一（圖片來源：南方周末 王熙維/圖） 點擊此處查看全部財經新聞圖片

　　政府不必非做惟一“地主”

　　為什么農民和農村集體不能直接參與土地的轉讓？為什么政府非要當惟一的 “地主”？為什么農民無權分享城市化帶來的地租收益？

　　南方周末：那么，應該允許小產權房合法化？

　　周其仁：這至少不失為一種選擇。近來地價房價屢創新高，政府面臨很大壓力。小產權房怎么看也是幫你解決問題的，順勢給予合法通道，在承認的基礎上規范、完善，是值得考慮的。

　　南方周末：這就要觸及到土地制度了，您曾提出，“小產權房是對現有土地制度的一次挑戰”。

　　周其仁：我也認為其中包含一個很大的機會。小產權房對現有國家征地、批租制度形成了挑戰，它實際上在現有的

商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。不管我們承認不承認，被這幾年的地價房價逼的，小產權房在規模上也突破了臨界點，不再是農民個別的零星行為，而是村集體和鎮政府的成片開發。買房和蓋房的人都看到了一個新選擇、新機會。這是一個拐點，表明改革城鄉兩元土地流轉制度的時機已經成熟。

　　我國現行土地制度將土地按所有權分為國有和集體兩類，1987年修改《土地管理法》之后，國有土地已經可以通過“招拍掛”直接轉讓使用權和收益權，但農民的集體土地進入市場的合法通道至今懸而未決。從整個土地制度看，農地有了2002年的承包法，已經明確了使用權、收益權和轉讓權都歸承包農戶。農村建設用地的使用權，多少年來，實際上就是農民、村莊集體和鄉鎮企業占著，問題是轉讓權不明確。現有農地轉為非農用的建設用地，農村自用的建設用地要轉讓他用，只有國家征地一條路。

　　為什么農民和他們的集體就不能決定土地的轉讓，就不能參加土地使用權的市場交易？更進一步問，為什么政府非要當唯一的、壟斷性的“地主”？

　　從世界范圍的工業化和城市化進程來看，農民的收入增長要靠三個來源：出售農產品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國經過這么多年的改革，農民得到了農產品買賣和打工的權利，但絕大多數農民還是很少分享城市化帶來的地租收益。

　　現行土地制度不適應經濟發展

　　有一句話說得好，“城里的房子買不起，鄉下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉土地轉讓制度沒有打通造成的。

　　南方周末：類似的對土地制度的挑戰是第一次嗎？為什么會出現挑戰？

　　周其仁：挑戰的出現根源于現行土地制度不適應經濟、社會發展的要求。一方面，是房價高漲，很多城市人買不起房；另一方面，是兩三億人離開出生地常住城市，他們原來居住的房子和農村建設用地大量閑置。你們的一位記者訪問廣州的農民工，有一句話說得好，“城里的房子買不起，鄉下的房子賣不掉”。這個困境是城鄉土地轉讓制度沒有打通造成的。

　　問題不斷在發生。早期改革開放，村集體有地沒資本，外來企業有資本卻不能使用集體建設用地。后來村集體就與外來投資方“合作辦”企業，實際是出租標準廠房，等于部分集體建設用地進入了市場。這種情況在南海、昆山都出現了，其他地方也不少，例如最近重慶的“農地入股”。

　　不過，對土地制度的這些挑戰，仍然限定在工業生產領域、招商引資的范圍，社會影響不那么大。到了小產權房，挑戰就涉及城鄉的千家萬戶。所以這個挑戰更大，涉及人口更多，也許能得到更多公眾的理解和支持，為全面改革準備條件。所以說，小產權里可能有大機會。

　　變革可從兩方面突破

　　復墾可以給當地農民帶來工作機會；買賣土地指標可以給當地政府和農民帶來收益，用來建設新農村、改善農民生活；更多的土地供應則可以降低城市的房價，這是一石三鳥之策。

　　南方周末：怎么把握這個大機會？一下子完全放開集體土地流轉權，肯定會帶來市場動蕩和權力尋租等一系列問題，如果漸進地改革現行土地制度，又該從哪里突破？

　　周其仁：可以兩條路并進。一條路，小產權房規范和合法化。另外一條路，開放農村建設用地的指標流轉，在試點區域建立農村集體建設用地的交易市場。

　　要看到，只有非常小部分靠近大都市的農村，才搞得成小產權房。但是農村建設用地流轉的文章，比小產權房要大得多。這就是允許、組織集體建設用地的指標轉讓。

　　我國是一個實行土地用途管制的國家，為了保護有限的耕地，法律要求城鎮搞建設占農地的，一定要占多少、補多少，也就是土地管理的占補平衡原則。補農地的辦法，一種是到人口密度不高的農村去造田造地，還有就是重新整理、建設現有農村，把大量未經有效利用的農村建設用地騰出來，再復墾為農地。

　　用后一種辦法，這塊復墾為農地的土地，所有權還是農民集體的，還可以由農戶承包耕作，但從中也“分解”出一個建設用地的“指標”來。農村地價不值錢，此指標就無人問津。但是，城市地價大漲，旺盛的需求就推動買方爭奪這高度稀缺的指標。

　　對農民來說，轉讓這份指標可能獲得的收益，恰恰是他們重新整理村莊、節約農村建設用地的動力。多騰土地，多賣指標，就可以籌措更多資本，來推進農村建設和幫助農民進城。

　　舉一個實例，9月我到云南開會，順便在大理市喜洲鎮的文閣村看了一戶農民，他家宅基地面積共400平方米，戶籍人口5人，但常住的只有爺爺奶奶加一個7歲的孫子。兒子兒媳在大理打工，是常住城里九年的“農民”。大理最貴的地價多少呢？345萬元一畝！我想不要多，你們只需付2萬元的代價來買200平米的指標，這家農民就一定高興地去舊布新，再把騰出的200米土地復墾為達標的農地。

　　不要以為是我憑空想象。兩年前在浙江長興，今年7月在成都市的邛崍，我實地看過在城鄉通開條件下，合理配置土地資源的嘗試。基本辦法就是市縣財政墊資，改造舊村建新村，騰出農村建設用地，墾復后再把稀缺的建設用地指標置換到中心城鎮。特別是邛崍做得實在好，很值得你們向更多讀者詳細報道。惟一讓人著急的是地方財力有限，而農村又那樣廣袤，要更大規模推進，非考慮引入市場機制、動員更多社會資本參與不可。

　　要緊的是，這個方向的試驗，可以在不減少耕地總量的前提下，增加城市建設用地的供給規模；可以從旺盛的城市房地產需求中，為建設新農村、改善農民生活、幫助農民轉移籌措更多的資本；也可以通過增加城市土地的供給，緩解地價房價的過快上漲。實話實說，如此一舉數得的好事，近年還沒有遇到過。

　　所以我一貫的觀點，是我們國家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地資源的制度。農村建設用地轉讓的制度化試驗，是推出的時候了。難題和風險不會少，但權衡利弊，不敢試一試，就什么也談不到。

　　要明確，城市化總的說來是可以大大節約土地的。現在看不出這等效果，主要就是大批農民進城后，原來鄉下占的建設用地還占著。為什么不放棄？留條后路可能是一個理由，但我認為，更大的阻力是農村建設用地沒有退出機制，沒有補償措施。不占白不占，大家就占著。啟動土地指標交易給予補償和獎勵，數目驚人的閑散土地會流轉出來的。

　　最后，通過土地指標交易傳遞的市場信號，還可以優化城市建設規劃，不再完全按照行政級別規劃。行政主導的工業化城市化，有可能帶來第二層意義上的土地資源浪費，比如規劃和指令失誤，劃定的“城市”沒有人去；看不起眼的地方卻人氣很旺。比如義烏只不過是個縣級市，可是萬商云集，那里的地價就高得離譜。如果競價取地，義烏勝出的機會大，與經濟的實際要求容易相符。一位在那里搞投資的朋友說，義烏商業用地奇缺的狀況，甚至把前些年異地交換土地指標的“老辦法”也重新激活了。不知詳情，有機會要去看一看。反正該發生的總會發生，主動去做、去試，發生的成本低一點，于國于民、于城于鄉，都是有利的。

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