開放：誰的機會？誰的挑戰(zhàn)？

　　2006年底推出調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)準(zhǔn)入政策，是銀監(jiān)會成立以來在市場準(zhǔn)入方面最為重大的一次政策調(diào)整。在有效促進(jìn)和改善農(nóng)村金融服務(wù)的同時，金融機構(gòu)承受能力和風(fēng)險控制將面臨挑戰(zhàn)。此次政策推出的三類新型金融機構(gòu)，在中國金融史上沒有先例，在國際上也沒有很多經(jīng)驗可供借鑒

　　《財經(jīng)》：銀監(jiān)會去年底推出調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)準(zhǔn)入政策，市場開放，引起很大反響。現(xiàn)在實際進(jìn)展怎樣？

　　劉明康：對于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社，現(xiàn)在銀監(jiān)會已經(jīng)受理21家申請，批準(zhǔn)的也已經(jīng)有15家。今年在六個省區(qū)試點，主要試驗一下能不能健康發(fā)展、監(jiān)管能不能跟上。六省區(qū)試驗通過后，明年再擴大到全國。

　　這一次市場放開門檻降低很多，過去開一家銀行需要1億元資本金，這次村鎮(zhèn)銀行規(guī)定只要300萬元。此外還有一些稅收優(yōu)惠，六個省區(qū)都表示，前三年的營業(yè)稅可以返還。因此，我們要求必須是正規(guī)金融機構(gòu)工作和具備嚴(yán)格資質(zhì)條件的高管人員，才可以發(fā)起設(shè)立和經(jīng)營上述機構(gòu)。

　　目前看來，外資有著很強的興趣。渣打銀行和匯豐銀行、還有一些外資保險公司也很愿意進(jìn)來。他們有經(jīng)驗，能保證商業(yè)可持續(xù)發(fā)展，可以在全球范圍內(nèi)調(diào)配具有小額信貸經(jīng)驗的專家來，這對發(fā)展當(dāng)?shù)亟鹑谑呛苡袔椭�的�?/p>

　　這三類機構(gòu)執(zhí)行的利率政策可能比農(nóng)信社要更靈活一點，最初發(fā)生的業(yè)務(wù)利率可能高一些，有了信用紀(jì)錄后可以慢慢降下來，這是個動態(tài)管理的過程，在這方面外資比較有經(jīng)驗。前面說的金融機構(gòu)改革的第六項就是用利率給風(fēng)險定價。其實我們也要求農(nóng)信社靈活，但很多農(nóng)信社靈活不起來。

　　《財經(jīng)》：放開準(zhǔn)入，對銀行業(yè)來說是一項重大的政策調(diào)整，也是一道監(jiān)管難題。不知銀監(jiān)會如何看待？

　　劉明康：對，這是銀監(jiān)會成立以來在市場準(zhǔn)入方面最為重大的一次政策調(diào)整，在有效促進(jìn)和改善農(nóng)村金融服務(wù)的同時，也可能面臨一些挑戰(zhàn)。

　　首先是金融機構(gòu)承受能力會受到的挑戰(zhàn)。當(dāng)前農(nóng)村金融機構(gòu)的主體是農(nóng)村合作金融機構(gòu)，由于多方面的原因，這些機構(gòu)歷史包袱相當(dāng)沉重，潛在風(fēng)險比較大；長期在較為安逸的市場環(huán)境中，市場競爭力也較為欠缺，應(yīng)對沖擊的能力不足。當(dāng)面對大量新型、輕裝上陣機構(gòu)，能否應(yīng)對競爭，是否會出現(xiàn)新的金融風(fēng)險，都是政策執(zhí)行過程中值得關(guān)注和考慮的因素。

　　再有，新機構(gòu)風(fēng)險控制也是個挑戰(zhàn)。此次政策推出的三類新型金融機構(gòu)，在中國金融史上沒有先例，在國際上也沒有很多經(jīng)驗可供借鑒。如何在引導(dǎo)他們堅持支農(nóng)服務(wù)方向、切實發(fā)揮其改善農(nóng)村金融服務(wù)作用的同時，實現(xiàn)有效的風(fēng)險控制，確保其可持續(xù)發(fā)展，需要在實踐中進(jìn)一步摸索。

　　當(dāng)然，這次市場放開，對我們的金融監(jiān)管能力也是現(xiàn)實挑戰(zhàn)。調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)的市場準(zhǔn)入后，農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)的種類和數(shù)量都將出現(xiàn)跳躍式的增長。如何改進(jìn)監(jiān)管體系，配置監(jiān)管資源，利用有限的監(jiān)管力量應(yīng)對更為艱巨的監(jiān)管任務(wù)，切實防范金融風(fēng)險，也將是銀監(jiān)會面臨的一個重要而現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

　　《財經(jīng)》：農(nóng)村金融監(jiān)管歷來難度就相當(dāng)大，過去業(yè)內(nèi)對此的批評也比較多。目前在新形勢下更是難上加難，銀監(jiān)會將如何應(yīng)對？

　　劉明康：我們對這些風(fēng)險和挑戰(zhàn)都進(jìn)行評估，要努力做到未雨綢繆。現(xiàn)在的想法，要采取“先試點，后推開”方法，穩(wěn)妥推進(jìn)。同時，在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，將試點地區(qū)確定在機構(gòu)覆蓋率低、競爭不充分的地區(qū)。另外，在有關(guān)實施細(xì)則和制度辦法的制定過程中，按照“寬準(zhǔn)入，嚴(yán)監(jiān)管”的要求。因此，對各類機構(gòu)審慎經(jīng)營方面的要求非但不能放寬，反而還要加強，確保這些機構(gòu)從設(shè)立之日起就具備良好的風(fēng)險管控能力。

　　此外，我們在著手對監(jiān)管資源的配置進(jìn)行重新安排，進(jìn)一步充實基層，特別是監(jiān)管辦事處的力量。這樣就可以更好地滿足因新設(shè)機構(gòu)而不斷增長的監(jiān)管要求。

　　【背景】

　　2007年3月1日，中國第一批四家農(nóng)村金融機構(gòu)掛牌成立，他們是吉林省磐石融豐村鎮(zhèn)銀行、吉林東豐誠信村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民貸款有限責(zé)任公司。

　　3月9日，中國第一家全部由農(nóng)民自愿入股組建的農(nóng)村合作金融機構(gòu)——百信農(nóng)村資金互助社，也在吉林四平梨樹縣閆家村正式掛牌營業(yè)。

　　4月底，《財經(jīng)》記者赴現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些形式各異的新型農(nóng)村金融機構(gòu)為貧瘠單一的中國農(nóng)村金融帶來一抹亮點，但也帶來了新的挑戰(zhàn)。

　　專家分析， 在零售層面上提供農(nóng)村金融服務(wù)和產(chǎn)品，是一件充滿了風(fēng)險和成本很高的活動，因此不能奢望放開準(zhǔn)入本身即能建立起多元化、有競爭的農(nóng)村金融市場。這需要一系列必要的配套條件，包括平等的競爭環(huán)境、自由定價的權(quán)利、信息和法律框架的完善以降低交易成本、精簡而有效的監(jiān)管框架等等。

　　其中，自由定價，讓利率能覆蓋成本，這個基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律首先需要得到政府農(nóng)業(yè)部門的理解。記者獲知，與農(nóng)信社執(zhí)行利率不能超過基準(zhǔn)貸款利率2.3倍的政策不同，新型村鎮(zhèn)銀行等不受此限制。但是，如何創(chuàng)造機制讓農(nóng)村金融機構(gòu)有動力去不斷降低行政成本，則是監(jiān)管當(dāng)局需要考慮的下一個難題。

　　事實上，從公司治理結(jié)構(gòu)到內(nèi)部機制改革，從覆蓋率到競爭度，從政企責(zé)任界定到建設(shè)多層次金融系統(tǒng)，中國的農(nóng)村金融體系有著太多提升的空間。

　　農(nóng)基會前事難忘

　　當(dāng)初農(nóng)基會經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，卻不在金融監(jiān)管范圍之內(nèi)。缺乏監(jiān)管是農(nóng)村合作基金會風(fēng)險爆發(fā)的重要原因，在清理整頓過程中也付出了巨大的代價。所以不但要有準(zhǔn)入監(jiān)管，還要持續(xù)監(jiān)管

　　《財經(jīng)》：提到農(nóng)村金融與監(jiān)管，繞不開上個世紀(jì)90年代農(nóng)村合作基金會的一幕。農(nóng)基會一度轟轟烈烈，后來幾乎是全軍覆沒。你如何看待農(nóng)基會這一段歷史？經(jīng)驗教訓(xùn)何在？

　　劉明康：從機構(gòu)性質(zhì)角度看，農(nóng)村合作基金會與正在試點組建的農(nóng)村資金互助社非常類似，都屬于農(nóng)民自愿聯(lián)合、實施民主管理的合作性質(zhì)的金融機構(gòu)。這種類似，在社會上也引起了一些擔(dān)憂，即農(nóng)村合作基金會的悲劇會不會重演。

　　總體看，農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展有其特定的歷史背景，初期也發(fā)揮了對正規(guī)機構(gòu)金融供給能力不足的補充作用，有其積極的一面。它最終偏離正確運行軌道，演化成金融悲劇，主要有兩個原因，一是農(nóng)基會大都政府行為色彩濃厚，行政干預(yù)嚴(yán)重；二是當(dāng)時缺乏必要的監(jiān)管。

　　總之，不能因為農(nóng)基會的前車之鑒，否定小型或微型金融機構(gòu)在中國金融體系中的地位和作用，不能因為歷史曾有過悲劇或災(zāi)難，就在發(fā)展農(nóng)民合作金融組織問題上畏首畏尾，裹足不前。對我們而言，當(dāng)前更重要的是認(rèn)真回顧和總結(jié)農(nóng)村合作基金會的教訓(xùn)，從中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，并以此來指導(dǎo)農(nóng)村資金互助社的健康發(fā)展。

　　說來說去，還是要加強準(zhǔn)入管理。金融業(yè)是一個特殊的行業(yè)，金融機構(gòu)是一類特殊的企業(yè)，其經(jīng)營活動涉及廣大人民群眾的利益，其經(jīng)營風(fēng)險具有很強的擴散性。金融機構(gòu)的組建不能一哄而起，要把好準(zhǔn)入關(guān)。

　　回顧農(nóng)基會的發(fā)展歷史，由于在市場準(zhǔn)入方面缺乏必要的審批管理，1992年后機構(gòu)數(shù)量快速擴張，到1996年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)覆蓋面達(dá)到了近50%，吸收入會資金比1991年增長了11倍。而恰恰是在這一段時間，其金融風(fēng)險開始積聚并最終爆發(fā)，1997年不得不進(jìn)行清理整頓。

　　其實當(dāng)初的農(nóng)基會經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，卻不在金融監(jiān)管范圍之內(nèi)。所以不但要有準(zhǔn)入監(jiān)管，還要持續(xù)監(jiān)管。沒有監(jiān)管是農(nóng)村合作基金會風(fēng)險爆發(fā)的重要原因，在清理整頓過程中也付出了巨大的代價。

　　《財經(jīng)》：從監(jiān)管的角度，以前車之鑒，今后可以看到哪些具體的監(jiān)管方向？

　　劉明康：我想有一些是看得比較清楚的，比如必須注重法人治理和內(nèi)控制度的完善。清理整頓農(nóng)村合作基金會的過程中就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村合作基金會經(jīng)營、財務(wù)非常混亂，根本原因就在于沒有建立起必要的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控制度，缺乏應(yīng)有的內(nèi)部制約機制。對于一個金融機構(gòu)而言，沒有健全的法人治理和內(nèi)部控制，不出現(xiàn)風(fēng)險反而是不正常的。

　　另外，必須著力提高人員素質(zhì)。由于缺乏規(guī)范管理和培訓(xùn)，農(nóng)村合作基金會的高管人員和從業(yè)人員來源復(fù)雜，缺乏必要的金融知識，業(yè)務(wù)水平低下，這對其金融風(fēng)險的形成也有至關(guān)重要的影響。

　　還有一個問題必須面對，就是必須建立完善金融機構(gòu)市場退出機制。由于缺乏有效的市場退出機制，農(nóng)村合作基金會的退出處理時間較長，也產(chǎn)生了很多遺留問題。在積極推進(jìn)農(nóng)村金融改革的過程中，必須著力加強以存款保險制度為主體的市場退出機制建設(shè)，以保護(hù)存款人利益，促進(jìn)農(nóng)村金融機構(gòu)的健康發(fā)展。這些教訓(xùn)，我們在起草相關(guān)政策和制度過程中，都進(jìn)行了充分的借鑒。在今后的工作中，我們還將時刻保持警醒，加強對農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管與指導(dǎo)，確保其健康發(fā)展。

　　【背景】

　　農(nóng)村合作基金會興起于上世紀(jì)80年代中期，至1999年1月被國務(wù)院嚴(yán)令全國統(tǒng)一取締，經(jīng)歷了十多年的興衰。

　　農(nóng)村合作基金會是主要依賴于農(nóng)戶的資金注入的準(zhǔn)正規(guī)金融組織，其經(jīng)營活動歸農(nóng)業(yè)部而不是中國人民銀行管轄，并迅速呈現(xiàn)星火燎原之勢。

　　大多數(shù)農(nóng)村基金會的運作都違背了合作基金會的互助宗旨，把農(nóng)村基金會變成了辦理存貸業(yè)務(wù)的第二個農(nóng)村信用社。到1996年，農(nóng)村合作基金會的存款規(guī)模達(dá)農(nóng)村信用合作社的九分之一。然而，由于普遍的高息吸存、內(nèi)部管理混亂、基層政府行政干預(yù)及缺乏必要的金融監(jiān)管，農(nóng)村基金會很快出現(xiàn)了大面積的兌付風(fēng)險，甚至在局部地區(qū)出現(xiàn)了擠兌風(fēng)波。

　　1996年，中央發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村基金會進(jìn)入了整頓發(fā)展階段。1997年11月，中央決定全面整頓農(nóng)村合作基金會。農(nóng)村合作基金會自身積累的矛盾也突然表面化，并在部分地區(qū)釀成了危及農(nóng)村社會及政治穩(wěn)定的事件。

　　1999年1月，國務(wù)院發(fā)布3號文件，正式宣布全國統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會。經(jīng)過清產(chǎn)核資、分類處理、清收欠款和存款兌付等階段，各地農(nóng)村基金會得到了徹底清理。但由此帶來的資產(chǎn)損失相當(dāng)嚴(yán)重。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向銀行申請貸款兌付基金會債務(wù)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成壓力較大，廣大農(nóng)民也被轉(zhuǎn)嫁了相當(dāng)部分的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　然而，農(nóng)村合作基金會作為非正規(guī)民間金融組織，是否應(yīng)從此絕跡，卻一直頗有爭議。相當(dāng)一部分識者認(rèn)為，中國農(nóng)村千差萬別， 如果把希望完全寄托于政府身上，期望中央自上而下出臺“一攬子”方案，然后由各地去執(zhí)行， 事實證明未必可行，農(nóng)信社目前的改革困境即是明證。政策面應(yīng)為農(nóng)民自下而上的創(chuàng)新和改革留下空間，允許農(nóng)民建立自己的“銀行”。 銀監(jiān)會此次開放農(nóng)村金融市場時打開資金互助社這一道門，就是吸取了有關(guān)專家的意見作出的決定。

　　為了防止農(nóng)基會的悲劇重演，專家建議，在加強監(jiān)管的同時，應(yīng)該通過設(shè)立改革的牽頭部門，提供必要的技術(shù)援助，并對自發(fā)的制度創(chuàng)新授權(quán)，隨時跟蹤改革的進(jìn)程，并要注意對合作組織的監(jiān)管思想應(yīng)區(qū)別于

　　本刊實習(xí)記者程芳對此文亦有貢獻(xiàn)