【網(wǎng)絡(luò)版專稿/《財經(jīng)》雜志記者 常紅曉】4月24日，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法(草案)》(下稱草案)首次提交全國人大常委會審議。這是中國頒行《城市規(guī)劃法》17年后，首次制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)范各級政府規(guī)劃權(quán)行使的重要經(jīng)濟法律。

　　中國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元體制，現(xiàn)有規(guī)劃法律體系也是“城鄉(xiāng)分治”，城市建設(shè)規(guī)劃由《城市規(guī)劃法》規(guī)范，在廣大農(nóng)村，則是國務(wù)院1993年頒布、1999年修訂的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》(下稱村鎮(zhèn)條例)規(guī)范。村鎮(zhèn)條例屬于行政法規(guī)，法律效力低于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》。

　　此次草案共分七章，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施、修改、監(jiān)督檢查、法律責任等，總計73條，全文1.2萬字。較之1989年出臺的僅46條、4000余字的《城市規(guī)劃法》，無論從內(nèi)容到篇幅都大大拓展，“幾乎就是重新制定一部新法。”一位參與該法起草的專家說。

　　1992年后，中國漸行市場經(jīng)濟體制改革。源于計劃體制、著眼于控制城市規(guī)模、偏重規(guī)劃技術(shù)性問題的《城市規(guī)劃法》缺陷日漸暴露，城鄉(xiāng)分割、部門分隔的規(guī)劃體系問題多多，城市擴張和耕地保護的矛盾日益加劇。隨著中國領(lǐng)導人提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、推行“新農(nóng)村建設(shè)”，上述矛盾更為凸現(xiàn)。

　　最突出的問題是規(guī)劃體制的部門分隔。目前，在中央政府內(nèi)部，發(fā)改委主導編制“國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃”，建設(shè)部分工負責編制“城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”，國土資源部負責編制“土地利用總體規(guī)劃”，這三種規(guī)劃多有沖突，缺乏銜接，行內(nèi)戲稱“政府規(guī)劃三國演義”。

　　同時，由于中國正處于高速城市化階段，地方政府都有發(fā)展經(jīng)濟和擴張城市的沖動。由于政府的規(guī)劃權(quán)被人為分割，地方領(lǐng)導就可隨意制訂或修改規(guī)劃，搞“政績工程”、“形象工程”，規(guī)劃的執(zhí)行力較差。

　　著眼于“城鄉(xiāng)全局”

　　此次《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首先立足于整合和統(tǒng)籌城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃；其次，特別強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性。

　　去年底，溫家寶總理在國務(wù)院常務(wù)會議上審議該草案時，曾強調(diào)“城鄉(xiāng)規(guī)劃”不能淪為其他總體性規(guī)劃的附庸。今年4月24日，建設(shè)部部長汪光燾就草案對全國人大常委做說明時也指出，“城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃密切相關(guān)”，必須“相互銜接、相互協(xié)調(diào)”。

　　因此，此次草案第四條中，對上述三種規(guī)劃的關(guān)系作出原則性規(guī)定。“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃銜接。”

　　但是，上述三個規(guī)劃由不同部門編制，都屬綜合性規(guī)劃，強調(diào)的重點不同。如國土資源部門更多強調(diào)耕地保護目標，建設(shè)部門更多強調(diào)建設(shè)和城市發(fā)展的用地需求，發(fā)改委系統(tǒng)更多強調(diào)自己規(guī)劃的總體性和權(quán)威性。

　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，由于規(guī)劃權(quán)的部門分割，目前在土地分類上，建設(shè)部和國土資源部有兩種不同的標準。實際上，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃基本上是一回事。土地分類的標準不一致，造成很多規(guī)劃難以實施，很多專家對上述條款的實施效果謹慎樂觀。

　　規(guī)范地方政府規(guī)劃權(quán)

　　此次草案還有一個重點，就是強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定性，對規(guī)劃的制定、實施、修改都有嚴格的、詳細的規(guī)定，并制定了相應(yīng)的監(jiān)督檢查和法律責任規(guī)定。

　　在市場經(jīng)濟體制下，強制性規(guī)劃權(quán)是政府極重要的權(quán)力。規(guī)劃權(quán)的不當行使，可能損害公共利益和民眾的長遠利益，或者造成個人、集體和企業(yè)的損失。因此，在世界范圍內(nèi)，政府規(guī)劃的制定、實施、修改，都必須有社會公眾的充分參與，并接受社會各界群體的監(jiān)督。

　　為了防止地方政府盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，草案第二條明確要求，各級政府應(yīng)科學劃定“規(guī)劃區(qū)”，在制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃、在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行城鄉(xiāng)各項建設(shè)，必須受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》約束。該草案第40條規(guī)定，縣級以上地方政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門“不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可”。

　　按照該草案，規(guī)劃分為“總體規(guī)劃”和“詳細規(guī)劃”兩類；后者又分為“控制性詳細規(guī)劃”和“修建性詳細規(guī)劃”。總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年。

　　在中央層面，國務(wù)院建設(shè)主管部門會同相關(guān)部門組織編制“全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，用于指導省域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制。“全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”由建設(shè)部報國務(wù)院審批。

　　值得注意的是，該法第20條規(guī)定，“首都的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃應(yīng)當統(tǒng)籌考慮中央國家機關(guān)用地布局和空間安排的需要”。

　　在省級政府以下，各省制訂的“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”、省會城市和國務(wù)院制指定的市的城市總體規(guī)劃，亦由國務(wù)院審批。省以下城市政府的城市總體規(guī)劃，報省級政府審批。縣級政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，應(yīng)經(jīng)本級人大審查同意后由上級政府審批。處于中國行政體系末梢的鎮(zhèn)政府，其制定的鎮(zhèn)總體規(guī)劃，經(jīng)鎮(zhèn)人大審查同意后由縣級政府審批。

　　為了確保公眾對規(guī)劃的知情權(quán)，草案第23條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，除國家規(guī)定需要保密的情形，組織編制機關(guān)應(yīng)當將城鄉(xiāng)規(guī)劃予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。公告的時間不得少于30日”。草案第25條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)批準后，組織編制機關(guān)應(yīng)當將經(jīng)審批的城鄉(xiāng)規(guī)劃予以公布”，“任何單位和個人都有權(quán)查閱已經(jīng)公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃”。

　　為防止地方政府領(lǐng)導擅自修改規(guī)劃，解決“一任領(lǐng)導一張規(guī)劃圖”問題，草案第四章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”中，嚴格規(guī)定了規(guī)劃修改的范圍程序。

　　草案把省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃修改的范圍限定為五類：一是上級政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更；二是行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃；三是因國務(wù)院批準重大

建設(shè)工程確需修改規(guī)劃；四是經(jīng)評估確需修改規(guī)劃；五是城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應(yīng)當修改規(guī)劃的其他情形。修改控制性詳細規(guī)劃，必須報原審批機關(guān)同意，按原審批程序報批。

　　據(jù)草案第57條，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查處城鄉(xiāng)規(guī)劃違法行為時，如“發(fā)現(xiàn)有國家工作人員違法，依法應(yīng)當追究行政責任的，應(yīng)當向其任免機關(guān)或者檢察機關(guān)提出處分建議”。草案第72條又規(guī)定，“各級人民政府及其規(guī)劃主管部門的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”

　　為防止強制拆除違章建筑造成社會財富的浪費，草案還設(shè)定諸多條款，在違章建筑建設(shè)之初就可責令建設(shè)單位“停止建設(shè)、限期拆除”，并處以罰款；如違規(guī)繼續(xù)建設(shè)，當?shù)卣�府可“責成有關(guān)部門查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”，并承擔相應(yīng)法律責任。

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