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如果現收現付制存在巨大缺口，如果完全的基金積累制尚不可行，有沒有一個繞過現階段中國金融市場和行政管理能力制約瓶頸，兼顧現實與未來的社保制度設計？
□本刊記者 葉偉強／文
社會保障體系的難題并非中國所獨有，世界各國都在探索應對老齡化進程、又適合本
國實際情況的社會保障之道。但是與其他國家相比，中國面臨著更多的挑戰(zhàn)。除了人口老齡化，中國的國有企業(yè)改革和城市化進程，使這個問題更為復雜。
何謂NDC
在許多社保專家看來，記賬式個人賬戶養(yǎng)老金制度(NDC)是適合中國社保體系發(fā)展的方向。麻省理工大學教授彼得戴蒙德(Peter Diamond)、倫敦經濟學院教授尼古拉斯巴爾(Nicholas Barr)是持此看法的代表人物。由他們執(zhí)筆、多名中外專家組成的中國經濟研究與咨詢項目組完成了一份題為“中國社會保障體制改革：問題和建議”的報告，對此進行全面的探討。
記賬式個人賬戶養(yǎng)老金制度是國際上的一種創(chuàng)新，其主要內容包括：第一，每個人繳納其收入的一定百分比，記入記賬式個人賬戶；不同時期的繳費率可以不同。第二，政府事先根據可支付能力預先決定并公布名義利率，根據這個利率定期為賬戶注入名義利息。第三，退休時，根據預期的壽命，利用調整待遇水平的規(guī)則(如根據通貨膨脹率調整)，以名義利息率作為折現率，將賬戶中所有的賬面積累換算成年金。
如何定義記賬式賬戶的名義利率，是其制度設計的一個重要問題。通常有兩種不同的定義：一是人均工資增長率，二是所有在職人員的總收入的增長率。在中國，由于養(yǎng)老金的覆蓋面以不均勻的速度迅速增長，記賬式個人賬戶的名義利率應該與所有被養(yǎng)老金制度所覆蓋的人員的平均收入的增長率相同；更重要的是，政府可以通過調整名義利率來保持財務上的可持續(xù)性。包括利息在內的現有的個人賬戶的基金應該轉入記賬式個人賬戶。
與“做實”的完全基金積累型不同，這些記賬式賬戶并沒有真正在市場運作的基金，而是一個個繳費的記錄——此為“記賬”二字的由來。它在“風險分擔”和“以收定支”等方面與繳費確定型養(yǎng)老金近似。不同之處在于，記賬式個人賬戶養(yǎng)老金不是完全基金積累型，而且它可以完全采用現收現付制。
在中國，記賬式賬戶的優(yōu)勢在于，它不受金融市場和行政管理能力不足的制約；而且，由于它的回報能夠回避資本市場上短期內資產價值的起伏，所以受保人的風險比較小。這一點，在銀行和金融市場體系尚不成熟時十分重要。
更為重要的也許是，記賬式賬戶的方式可以緩解中國當前養(yǎng)老金支付缺口所帶來的巨大財政壓力。龐大缺口的表因是中國的老齡化，更深刻的壓力來自社保體制改革。
在實施基金積累制前已經退休的老職工和新制度實施前參加工作的職工，在過去的工作年限里并沒有直接為自己進行養(yǎng)老金積累，他們的貢獻被轉化為當期政府收入并凝固在國有資產中。制度轉軌后，他們過去的養(yǎng)老金積累事實上形成了國家對他們所負的“隱性債務”。這筆歷史遺留的龐大的債務，正是形成目前養(yǎng)老金收支缺口的源頭。
在這種情況下，“做實”個人賬戶，意味著當前人們繳納的費用既要用于自己的個人賬戶，還要支付現在退休人員的養(yǎng)老金，自然入不敷出，每年需要依靠大量的財政補貼，或者是大幅提高社保的繳費率。
然而，由于現在中國的繳費率已經很高，在巨大的財務壓力下，做實個人賬戶可能導致個人賬戶規(guī)模逐漸萎縮，甚至難以足夠地支付未來的養(yǎng)老金。事實上，“做小”個人賬戶即是這種傾向的現實反映。
制度要件
中國一直在探索社保的不斷改善。當前正在試點中的“遼寧模式”和“黑吉模式”，在某種意義上分別代表了完全基金積累型和記賬式個人賬戶體制。
對于記賬式個人賬戶，也存在許多爭議。在費爾德斯坦等人看來，記賬式個人賬戶對于中國而言有許多缺陷。原因在于，其一，賬戶永遠是空的，工人和企業(yè)對于政府未來是否能夠兌現養(yǎng)老金沒有信心，因此缺乏繳費積極性；其二，這樣的體系無需向個人賬戶注入資金，如果養(yǎng)老金管理部門短期內有資金盈余，那么地方和省政府會習慣于將這些盈余用于其他目的，從而進一步損害工人對該體系的信心。
鑒于此，記賬式個人賬戶體制必須杜絕這類風險。因此，與“遼寧模式”與“黑吉模式”均有不同，這套體制必須有中央政府的信用擔保以及全國統(tǒng)一的管理系統(tǒng)。也就是說，個人賬戶里的錢可用以支付當期退休人員的養(yǎng)老待遇，但到他退休之時，中央政府保證他多年的累積繳費以及利息收入，也就是他的退休養(yǎng)老金。
另一方面，一個全國性的統(tǒng)一養(yǎng)老金管理系統(tǒng)亟待建立。專家們建議：
首先，以立法形式來制定統(tǒng)一的強制性養(yǎng)老金規(guī)則。中央政府在養(yǎng)老金繳費和待遇方面制定統(tǒng)一規(guī)則，同時給不同地區(qū)執(zhí)行不同待遇標準留下空間。這種統(tǒng)一性可以保證養(yǎng)老金在全國范圍內的可流動性，從而保證勞動力的流動性。只有中央有權解釋和實施關于養(yǎng)老金方面的法律。
第二，建立全國統(tǒng)一的繳費管理體系，并且對地方具有強制效力。設立一個全國性的信托基金，接受所有的養(yǎng)老金繳費和其他收入。這需要若干核心要件。其中一個最基本的要素是跟蹤每一個個人賬戶信息的全國性的數據庫，跟蹤并保存每一個個人在不同時期和不同地方的養(yǎng)老金繳費記錄，這個記錄需要保持40年。只有這樣，才能培育一個全國性的勞動市場，并且防止地方從全國統(tǒng)籌基金中任意地支付當地的退休金。
第三，全國性的養(yǎng)老金系統(tǒng)應該屬于中央政府的一部分，它的費用應該列入中央預算；基本養(yǎng)老金和個人賬戶都應由這個系統(tǒng)進行管理；對建立這個系統(tǒng)，中央應該給予足夠的重視，并制訂一個可行的時間表。
第四，中央應該建立一個專門機構對強制性養(yǎng)老金的財務狀況進行測算和規(guī)劃，還應該對養(yǎng)老金問題進行繼續(xù)深入的研究。該機構的一個優(yōu)先任務是：在任何有關養(yǎng)老金的政策變化決定之后，迅速地讓公眾知道這些變化。同時，它還應該讓人們知道他們的養(yǎng)老金累計額和其預期的養(yǎng)老金待遇，以便他們在消費模式和財務規(guī)劃上作出調整和選擇。
銜接靈活性
反對記賬式個人賬戶體系的另一個理由是，因為記賬式體系是現收現付式的，長期來看，養(yǎng)老金繳費比例會非常高。相比之下，只需要4%-8%的養(yǎng)老金繳費比例，完全基金積累型(投資式)體系便能為每個參加養(yǎng)老保險的工人提供相當于其退休前工資的35%的養(yǎng)老福利。費爾德斯坦等人預測，在下一個15年，在崗工人與退休人員的比例，將從3∶1下降到2∶1。在這個情況下，記賬式的現收現付體系要求的養(yǎng)老金繳費比例將大大高于投資式賬戶體系。
堅持記賬式個人賬戶者則認為，這個問題并沒有想象的那么嚴重。首先，無論是哪個體系，都難以避免老齡化導致的贍養(yǎng)率上升這一難題；延長工作年限，是一個行之有效的解決措施。第二，一旦繳費不足，可以動用稅收等方法；加速劃撥國有資產也需要提上日程。由于現在的人們承受了改革的成本，而后人可以享受經濟因此更好地發(fā)展的好處，所以這些方法合情合理。
另一方面，大規(guī)模的完全基金積累制的個人賬戶，對技術能力的要求非常高。它需要幫助個人選擇投資組合；需要為他們提供信息和咨詢；需要告知他們現在能得到什么，退休時能得到什么，以及如何進行個人選擇；等等。
因此，執(zhí)行強制性的、由個人選擇投資組合的個人積累賬戶，在中國面臨著大量的困難。這類賬戶需要十分嚴格的運營條件，而中國目前還不具備這些條件。中國的金融基礎設施可能尚難以承擔大量的強制性個人基金積累制賬戶的風險，這表現為從低回報到大量貪污等不同的形式；而且，不成熟的資本市場上管理成本也更高。由中央集中的投資在管理上更方便，但是對于一個沒有充分集中投資經驗的國家來說，這相當困難。
不過，專家們指出，這并不等于說完全的基金積累賬戶將來也不可行。一二十年后，中國的金融市場可能會為基金積累制個人賬戶提供更好的資源配置，養(yǎng)老金和私人投資的管理可能會足夠成熟，制定法規(guī)的能力可能已經具備。因此，在設計現在的個人賬戶時，需要預留與將來基金積累制個人賬戶銜接的可能性，而記賬式個人賬戶養(yǎng)老正是這樣一種方式。比如國家可在未來財力充足時，將部分記賬轉為真實的資金，注入記賬式賬戶。-
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