體制創(chuàng)新 為發(fā)展解套

　　80年代看深圳，90年代看浦東，21世紀(jì)看濱海，由南到北的梯度開發(fā)為中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)全面騰飛打下了堅實的基礎(chǔ)。

　　體制創(chuàng)新 為發(fā)展解套

　　○ 中國投資記者 楊海霞

　　新一輪綜合改革啟動，讓天津濱海新區(qū)一夜之間與上海浦東新區(qū)、深圳市并駕齊驅(qū)，成為最受投資者關(guān)注的熱點地區(qū)。

　　然而，與浦東、深圳的開發(fā)不同，濱海開發(fā)中央沒有給更多的財政資金支持。有專家認(rèn)為，濱海新區(qū)真正能與浦東深圳并駕齊驅(qū)還需要10年時間。

　　在沒有以往改革試點那樣優(yōu)惠條件的情況下，如何才能真正成為經(jīng)濟(jì)增長的第三極，這是擺在濱海新區(qū)面前最緊要的問題。

　　目前，三地都在積極地研究方案，希望在這一輪改革中，搶占先機(jī)。據(jù)悉，上海浦東把重點放在體制創(chuàng)新上。他們提出了10條意見，其中最核心的三條是：建立公共服務(wù)型政府、金融體制改革和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而深圳提出要從“效益深圳”入手，對政府機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制本身進(jìn)行改革。

　　濱海新區(qū)為了迎頭趕上，邀請了諸多專家進(jìn)行調(diào)研，具體的方案也在緊鑼密鼓的制定之中。

　　“一龍治九水”

　　“別人都是婆婆多，我們是媳婦多，別人九龍治水，我們一龍治九水。”濱海新區(qū)管委會主任皮黔生表示，濱海新區(qū)下轄多個行政區(qū)、功能區(qū)，各地的積極性都很高，難免因為爭項目、爭資金、爭地位出現(xiàn)混亂。

　　“我們資源優(yōu)勢整合的力度還不夠，如何更有效地組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)管委會的執(zhí)政能力，是擺在我們面前的一個重大課題”。

　　事實上，管委會的協(xié)調(diào)作用難以落實，這正是大多數(shù)專家所認(rèn)為的有關(guān)濱海新區(qū)當(dāng)前管理體制中最大弊端。

　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成對濱海新區(qū)關(guān)注多年，他對濱海新區(qū)的體制創(chuàng)新進(jìn)行過專門調(diào)研，他主持的一項研究，為濱海新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新提供了新坐標(biāo)。

　　他表示，當(dāng)前的行政管理體制已經(jīng)制約了濱海新區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，雖然現(xiàn)在尚有諸多分歧，行政管理體制創(chuàng)新勢在必行。

　　他認(rèn)為，當(dāng)前濱海新區(qū)行政管理體制存在的最關(guān)鍵問題，就是“管委會不是一個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而更多的是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏人、財、物權(quán)，因而很難成為一個高效的管理機(jī)構(gòu)。目前的《天津濱海新區(qū)條例》，也不足以讓其行使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。

　　天津市發(fā)改委投資處副處長孫占明也認(rèn)為，濱海新區(qū)管委會由于不是行政單位，而下面的幾個行政區(qū)卻是一級行政單位，很難協(xié)調(diào)。

　　南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長周立群曾受天津市長戴相龍的委托，就天津及環(huán)渤海地區(qū)競爭力進(jìn)行綜合調(diào)查。他說，濱海新區(qū)內(nèi)有塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個行政區(qū)，每個行政區(qū)都有一整套行政管理系統(tǒng)，而這種相互平級、各自為政的管理體制使得新區(qū)在對外競爭中，首先就會內(nèi)耗一部分資源。

　　事實上，自1994年天津市委、市政府設(shè)立濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組以來，濱海新區(qū)的管理體制一直在不斷創(chuàng)新。

　　目前的《天津濱海新區(qū)條例》是天津市人大在2002年頒布的，這部法規(guī)是中國第一部以經(jīng)濟(jì)區(qū)為適用對象的法規(guī)，對新區(qū)管委會和各行政區(qū)、功能區(qū)的地位、職責(zé)、權(quán)限、相互關(guān)系等方面以法律形式予以確定。其中，管委會的職責(zé)是“指導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)”。

　　濱海新區(qū)包含三個行政區(qū)、兩個功能區(qū)和天津港公司，這些區(qū)劃各自擁有獨立的權(quán)力，對于三個行政區(qū)來說，塘沽、漢沽、大港三個傳統(tǒng)行政區(qū)的區(qū)政府擁有完備的組織，黨委、政府、人大、政協(xié)和法院，他們可自主決策，與管委會形成了“雙向”的決策機(jī)制。

　　對于功能區(qū)來說，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和天津港保稅區(qū)兩個功能經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會是市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，盡管不是一級政府，但享有市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，在本區(qū)行政管理工作方面直接對市人民政府負(fù)責(zé)；而由津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)和東麗區(qū)無暇街組成的海河下游工業(yè)區(qū)分別是津南區(qū)和東麗區(qū)的下一級機(jī)構(gòu)，在行政管理方面直接對所屬區(qū)政府負(fù)責(zé)；天津港(集團(tuán))公司則直接隸屬市政府。

　　至于濱海新區(qū)管委會，則是市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，代表市人民政府行使有關(guān)濱海新區(qū)建設(shè)的管理權(quán)，直接對市人民政府負(fù)責(zé)。

　　這樣，濱海新區(qū)管委會與濱海新區(qū)內(nèi)各行政區(qū)政府和功能區(qū)管委會一樣，直接接受市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，同時，濱海新區(qū)管委會又要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作方面，指導(dǎo)與協(xié)調(diào)以上各區(qū)。

　　因此，肖金成表示，盡管濱海新區(qū)管委會被賦予了規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職責(zé)，但由于不擁有對各行政區(qū)和功能區(qū)的行政管理權(quán)利，存在嚴(yán)重的“權(quán)責(zé)不對等”、“有責(zé)無權(quán)”問題。各功能區(qū)與行政區(qū)之間，遠(yuǎn)未實現(xiàn)資源的有效整合和發(fā)揮系統(tǒng)的整體效應(yīng)。

　　“作為綜合改革試驗區(qū)，濱海新區(qū)應(yīng)當(dāng)是開發(fā)區(qū)的一個擴(kuò)大，但是事實并非如此。行政的困擾令其無法實現(xiàn)。”肖金成說。

　　南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所曹振良教授在接受媒體采訪時表示，濱海新區(qū)“是幾個區(qū)域的聯(lián)合而并非一個完整的新區(qū)”，這是目前體制上的軟肋。因此，必須盡快建立統(tǒng)一的行政管理模式。

　　落實“人、財、地”權(quán)

　　事實上，浦東也曾經(jīng)走過這條路，“濱海新區(qū)的行政管理體制目前正處于浦東新區(qū)管理模式變革的第一、二階段。”肖金成認(rèn)為，目前濱海新區(qū)的狀況和當(dāng)年的浦東有些類似。

　　那么能否借鑒浦東的經(jīng)驗?zāi)兀考?xì)觀浦東的管理模式一體化過程會發(fā)現(xiàn)，其成功實施的重要前提，就是適時地進(jìn)行體制創(chuàng)新。

　　浦東最初的管理體制是這樣的：由浦東開發(fā)辦進(jìn)行宏觀管理協(xié)調(diào)工作，而浦東的開發(fā)建設(shè)和管理則由楊浦區(qū)、黃浦區(qū)、南市區(qū)、上海縣和川沙縣等“三區(qū)兩縣”具體負(fù)責(zé)。這種體制令各區(qū)縣過分注重局部的利益，使浦東的開發(fā)和建設(shè)無法形成統(tǒng)一的整體規(guī)劃，大量低水平、低檔次的項目不斷出現(xiàn)，造成了重復(fù)建設(shè)。

　　后來，上海市委、市政府對浦東管理體制進(jìn)行了改革，撤銷了上海縣和川沙縣的行政建制，調(diào)整了楊浦區(qū)、黃浦區(qū)和南市區(qū)的行政區(qū)劃，三個區(qū)原有涉及浦東的區(qū)域，不再歸其管轄。同時，成立了浦東新區(qū)黨工委和浦東新區(qū)管委會，負(fù)責(zé)浦東管理和開發(fā)建設(shè)事宜。

　　然而，不久又出現(xiàn)了新問題，隨著浦東經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，社會事務(wù)大量增加，高度集權(quán)的管理體制也出現(xiàn)與現(xiàn)狀不相適應(yīng)的地方，許多事情在上下之間不能很好地銜接。行政體制又面臨新的改革需求。

　　針對新情況，2000年上海市委決定調(diào)整浦東新區(qū)的管理體制，建立浦東新區(qū)的四套班子，即區(qū)黨委、區(qū)人大、區(qū)政府和區(qū)政協(xié)，浦東新區(qū)行政管理體制回歸到正常的政治架構(gòu)，并建立了新區(qū)人民政府。新區(qū)政府機(jī)構(gòu)仍然保持了“小政府、大服務(wù)”的格局，實現(xiàn)了政企分離。健全的行政建制有效地保障了浦東新區(qū)組織資源、發(fā)揮整體優(yōu)勢，為浦東日后的成功提供了體制上的保證。

　　肖金成所代表的意見認(rèn)為，濱海新區(qū)未來的行政管理體制有必要借鑒浦東的經(jīng)驗，畢竟浦東的成功很大程度上有賴于行政管理體制的不斷調(diào)整和創(chuàng)新，而這種行政一體化的模式也適合當(dāng)前濱海新區(qū)所遇到的問題。

　　事實上，對于是否借鑒浦東經(jīng)驗，尚有不同意見。天津市社科院經(jīng)濟(jì)社會預(yù)測研究所所長盧衛(wèi)認(rèn)為，濱海新區(qū)的管理模式不應(yīng)學(xué)習(xí)浦東的模式，因為畢竟時代不同，“浦東新區(qū)的開發(fā)畢竟是12年前的事了。”盧衛(wèi)稱，兩者的體制不具有可比性，“孰優(yōu)孰劣，現(xiàn)在不好說”。

　　作為“制度試驗田”，濱海新區(qū)完全可以根據(jù)具體情況，大膽創(chuàng)新，構(gòu)架適合自身發(fā)展的體制，這也是此次設(shè)立綜合改革試驗區(qū)的意義。

　　對此，肖金成提出建議，即“濱海新區(qū)可以采取企業(yè)化的運作方式，對土地、開放、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行運作，引入市場化機(jī)制。”因為“管委會應(yīng)當(dāng)是一個精干高效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。”而不是樣樣都管，否則將是一個龐大臃腫的機(jī)構(gòu)。

　　其中，人事權(quán)是關(guān)鍵。肖金成分析，現(xiàn)行體制是各行政區(qū)和各功能區(qū)直接向市委組織部門推薦干部，新區(qū)工委既無推薦權(quán)，也無任命權(quán)，即通常所說的“管人的不管事，管事的不管人”，因此，大大削弱了新區(qū)工委的協(xié)調(diào)能力。因此，將干部的推薦權(quán)集中于濱海新區(qū)工委是實現(xiàn)濱海新區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的關(guān)鍵。假如各行政區(qū)包括開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)區(qū)一級干部由新區(qū)工委任免向市委推薦，新區(qū)工委的協(xié)調(diào)能力將大大增強(qiáng)。

　　在他看來，浦東開發(fā)開放的成功，一個重要的原因是財權(quán)的統(tǒng)一。而濱海新區(qū)的財權(quán)卻未統(tǒng)一，由各行政區(qū)和功能區(qū)財政部門直接對市財政部門。不僅影響基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，也使新區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會差距不斷拉大，公務(wù)員和職工的報酬存在很大的落差，統(tǒng)一的社會保障體系也難以建立。財政預(yù)算管理權(quán)是新區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)的保證。只有財政體制統(tǒng)一，新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的一體化才能夠形成。

　　另外，濱海新區(qū)規(guī)劃難以落實的一個重要原因是土地管理權(quán)掌握在各行政區(qū)。建立工業(yè)園區(qū)、開發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)公共設(shè)施分別由各區(qū)負(fù)責(zé)，這就造成布局分散，各行其是。

　　肖金成還建議，天津市應(yīng)將新區(qū)的土地管理權(quán)賦予新區(qū)管委會。在管委會下設(shè)立土地管理局，各行政區(qū)的土地局改組為分局。撤銷各區(qū)的規(guī)劃部門，由新區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)新區(qū)的規(guī)劃工作。

　　總之，肖金成認(rèn)為，濱海新區(qū)體制創(chuàng)新的方向是行政一體化，創(chuàng)新的基本思路就是，要盡快建立適應(yīng)新區(qū)發(fā)展的管理體制，避免各區(qū)之間的無序競爭和內(nèi)耗，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)聚合效益。探索建立統(tǒng)一的管理體制模式，建立合理的利益分享機(jī)制，加強(qiáng)各區(qū)之間協(xié)作，在區(qū)域內(nèi)形成互利互惠、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制。

　　當(dāng)然，為了解決多頭管理和分散管理的問題，必須解決立法問題。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過制訂《濱海新區(qū)管理條例實施細(xì)則》或通過天津市委和市政府的授權(quán)擴(kuò)大濱海新區(qū)管委會的權(quán)限，加強(qiáng)集中統(tǒng)一管理，使其所承擔(dān)的職能、責(zé)任與權(quán)利相對應(yīng)。這些權(quán)限包括上述的干部推薦權(quán)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)、財政預(yù)算管理權(quán)和土地規(guī)劃管理權(quán)。

　　創(chuàng)新初見端倪

　　雖然總體方案還未出臺，但是從濱海新區(qū)今日的一些舉措可以看出，管理體制創(chuàng)新已露出了一些苗頭。

　　據(jù)悉，天津市已經(jīng)開始組織力量修改、完善《天津濱海新區(qū)條例》，要形成一個以“新區(qū)條例”為憲章、以覆蓋“條塊”的法規(guī)為主體的開放型經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律體系。這一舉措意味著濱海新區(qū)行政管理體制改革正悄然拉開大幕。

　　近日，天津市規(guī)劃局、市國土資源局、房屋管理局以及市環(huán)保局等部門在濱海新區(qū)設(shè)立分局，以進(jìn)一步加大對新區(qū)規(guī)劃、土地和環(huán)保等方面的管理力度。相關(guān)部門的副局長都已搬到新區(qū)上班，開始兼任濱海新區(qū)各相關(guān)分局的領(lǐng)導(dǎo)，據(jù)悉，這樣的政府組成模式在中國尚屬首例。

　　對此，皮黔生表示，“三個分局是受新區(qū)管委會和市主管局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以市主管局為主，就是為了使市主管局對整個新區(qū)在這個業(yè)務(wù)領(lǐng)域統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)出依法治區(qū)、在更大范圍內(nèi)聚合資源的基本構(gòu)思。如果單純變成新區(qū)管委會一個職能部門，就不可能舉全市更大的資源來進(jìn)行土地整合。這里包含著管理創(chuàng)新的涵義”。

　　另外，為打破行政區(qū)劃限制，在更大范圍整合資源，濱海新區(qū)目前正在進(jìn)行三項重要的舉措。

　　其一，積極組建濱海新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司，這個公司由濱海新區(qū)管委會出資，作為國家開發(fā)銀行貸款的承貸主體。

　　其二，由濱海新區(qū)管委會和天津市國土資源和房屋管理局共同組建濱海新區(qū)土地整理儲備中心。

　　其三，由濱海新區(qū)管委會與天津市財政局共同組建濱海新區(qū)財務(wù)管理中心。

　　這些機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，皮黔生表示，“是為新區(qū)建設(shè)搭建融資平臺，重點是搞好跨行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，以提高新區(qū)的城市功能和承載能力”。

　　天津市國土資源和房屋管理局副局長、濱海分局負(fù)責(zé)人蔡云鵬表示，濱海新區(qū)還準(zhǔn)備開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，將在制定的規(guī)則下作一些嘗試，將努力往前推進(jìn)，但需要周密布置后才能實施。

　　有觀點認(rèn)為天津濱海新區(qū)全局性的改革剛剛由開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)不足40平方公里的范圍擴(kuò)展到新區(qū)全境，尚缺乏實踐經(jīng)驗的積累。同時,因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于制造業(yè)擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，所面臨的困難和要解決的問題都是圍繞著制造業(yè)的發(fā)展和提升而出現(xiàn)的。因此，與上海浦東和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比，天津濱海新區(qū)尚處于消除基本制度障礙的基礎(chǔ)性改革階段。

　　國家發(fā)改委孔涇源司長也表示，不同于深圳特區(qū)和上海浦東新區(qū)，天津濱海新區(qū)區(qū)域內(nèi)存在功能區(qū)和行政區(qū)空間上相互重疊的特點。因此，濱海新區(qū)的行政管理體制改革難度更大，也更具體制創(chuàng)新的必要意義。

　　因此，可以預(yù)計，此次濱海新區(qū)的開發(fā)開放，將比上一輪浦東的改革更加深入。